【奮進(jìn)新征程 建功新時(shí)代·偉大變革】

　　光明日報記者 陳慧娟

　　　南四湖公益訴訟案件進(jìn)入了今年的最高檢工作報告。南四湖指的是微山湖、昭陽(yáng)湖、獨山湖、南陽(yáng)湖，匯納了魯蘇皖豫4省8市的53條河流，涉及3萬(wàn)多平方公里的流域，1266平方公里的湖面，200多萬(wàn)群眾沿湖生活。因處四省交界，生態(tài)環(huán)境出現“一邊治理、一邊破壞”的現象，背后更是事關(guān)漁民上岸的安置生計、沿湖企業(yè)的排放達標等一系列問(wèn)題。

　　這是由最高檢直接立案，自檢察公益訴訟制度建立以來(lái)規模最大、難度最高、社情最為復雜的一場(chǎng)公益訴訟治污攻堅戰。“這不是一個(gè)案子，它是‘打包’了200多件南四湖流域相關(guān)公益訴訟案件的一場(chǎng)戰役。”最高檢有關(guān)負責人說(shuō)。

　　2015年，處理這類(lèi)案件的檢察公益訴訟進(jìn)入探索階段，2017年該制度正式確立，到如今，短短七年間，檢察公益訴訟從無(wú)到有，成為法治軌道上助推國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也闖出了解決“公地悲劇”世界難題和公益司法保護的中國新路。

　　1.創(chuàng )建新制度

　　在社會(huì )轉型發(fā)展過(guò)程中，侵犯消費者權益、環(huán)境污染、問(wèn)題奶粉、地溝油等公共事件曾一度頻發(fā)，這些問(wèn)題侵權范圍廣、持續時(shí)間長(cháng)、受害人數多，導致公共利益長(cháng)期受損。與傳統保護私益的訴訟不同，針對這些現象更需要沒(méi)有直接利害關(guān)系的組織或個(gè)人，立足于保護公共利益提起公益訴訟。

　　公益訴訟最先從民事訴訟法破題。2012年8月修改的民事訴訟法規定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。沿著(zhù)環(huán)保和消費兩大主線(xiàn)，消費者權益保護法、環(huán)境保護法賦予了社會(huì )組織以公益訴權。

　　然而最初的破冰過(guò)去后，公益訴訟并未如愿井噴。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境損害案件取證難度大、訴訟成本高，環(huán)保組織普遍難以承擔高昂的司法鑒定費用。

　　時(shí)代呼喚有責任、也有能力的“國家隊”擎起公益訴訟的大旗。

　　作為法律監督機關(guān)，檢察機關(guān)自誕生之日起，就代表著(zhù)國家利益和公共利益。同時(shí)，檢察機關(guān)在專(zhuān)業(yè)人員配備、法律知識資源、調查取證職權等方面，都具有明顯優(yōu)勢，被認為是提起公益訴訟的最適當主體。

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì )通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》，提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。會(huì )議強調，在現實(shí)生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權或者不作為造成對國家和社會(huì )公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權轉讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會(huì )組織沒(méi)有直接利害關(guān)系，使其沒(méi)有也無(wú)法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設。

　　2015年7月1日，全國人大常委會(huì )通過(guò)決定，授權最高檢在北京等13個(gè)省（區、市）開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)。

　　探索有了來(lái)自頂層設計的依據。2015年12月，山東省慶云縣人民檢察院將當地原環(huán)保局訴至法院，激活了試點(diǎn)后的首例行政公益訴訟案。慶云縣檢察院在審查當地一家企業(yè)涉嫌污染環(huán)境罪案時(shí)，發(fā)現慶云縣原環(huán)保局雖早已知情涉事企業(yè)的污染行為，卻違法批準其進(jìn)行試生產(chǎn)、試生產(chǎn)延期，于是向該局發(fā)出了檢察建議。但慶云縣原環(huán)保局仍然怠于監管，因此被推上了被告席。法院支持檢察機關(guān)的全部訴訟請求，并責令慶云縣原環(huán)保局依法履職。

　　在此后的兩年時(shí)間里，試點(diǎn)地區檢察機關(guān)積極投入檢察公益訴訟實(shí)踐，共辦理公益訴訟案件9053件，挽回直接經(jīng)濟損失89億余元，督促違法企業(yè)或個(gè)人賠償損失3億余元。

　　2.探索新領(lǐng)域

　　多樣化的試點(diǎn)探索充分校驗了制度設計的可行性。2017年6月，全國人大常委會(huì )表決通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，檢察公益訴訟踏上了全面實(shí)施的新征程。

　　僅2018年，全國檢察機關(guān)就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。截至2018年11月，全國基層檢察院實(shí)現了公益訴訟辦案“全覆蓋”，單獨的公益訴訟部門(mén)即第八檢察廳在最高檢內設機構改革中應運而生，檢察公益訴訟迎來(lái)“爆發(fā)式”發(fā)展。

　　在此基礎上，2019年，黨的十九屆四中全會(huì )提出“拓展公益訴訟案件范圍”。最高檢強調不僅要把法律明確賦權領(lǐng)域案件辦好、辦扎實(shí)，還要積極辦理群眾反映強烈的其他領(lǐng)域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實(shí)踐依據。

　　公共利益不能等！這些新探索領(lǐng)域有的涉及特殊群體，如北京市海淀區檢察院針對向未成年人銷(xiāo)售香煙問(wèn)題，發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議，推動(dòng)職能部門(mén)整改，促進(jìn)在全市范圍開(kāi)展集中整治，助力為學(xué)生創(chuàng )造無(wú)煙成長(cháng)環(huán)境。

　　有的新領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)性很強，如2019年以來(lái)，江蘇省蘇州市吳中區檢察院針對轄區古墓葬保護現狀，先后向相關(guān)文物保護單位制發(fā)了6份檢察建議。董份、韓世忠、王鏊、秦儀等先賢的墓地和祠堂，陸續得以修繕完善。

　　有的新領(lǐng)域面向新的時(shí)代命題，如針對手機App違規收集個(gè)人信息問(wèn)題突出、網(wǎng)絡(luò )侵害肆虐等問(wèn)題，多地檢察機關(guān)加大公益訴訟辦案力度，推動(dòng)個(gè)人信息保護法落地落實(shí)。

　　而這些新領(lǐng)域公益損害問(wèn)題共同的特點(diǎn)是：國家利益或者社會(huì )公共利益遭受?chē)乐厍趾蛘叽嬖谥卮笄趾ξｋU，人民群眾反映強烈；現有行政執法制度機制嚴重失靈或者存在明顯短板；沒(méi)有其他適格主體可以提起訴訟，難以通過(guò)普通民事、行政、刑事訴訟有效實(shí)現公益保護等。

　　新領(lǐng)域的拓展使公益訴訟檢察工作邁上了新臺階。2020年，全國檢察機關(guān)對群眾反映強烈的新領(lǐng)域公益損害問(wèn)題立案2.7萬(wàn)件，公益訴訟檢察的“等”外領(lǐng)域探索，有些已在法律層面落地實(shí)施。比如未成年人保護法和個(gè)人信息保護法等，都專(zhuān)門(mén)設立了公益訴訟條款。

　　3.彰顯新效能

　　“檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件不能就案辦案，而要著(zhù)眼于促進(jìn)國家和社會(huì )治理，在辦案過(guò)程中深刻分析公益受損原因，努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”最高檢第八檢察廳廳長(cháng)胡衛列說(shuō)，檢察機關(guān)要通過(guò)辦案督促行政機關(guān)等主體更好地履行法定職責，激活現有公益保護機制，形成公益保護合力，推動(dòng)治理體系進(jìn)一步完善。

　　近年來(lái)，檢察機關(guān)一直在探索預防性公益訴訟，監督對象也從“已造成公益損害的”拓展到“損害還沒(méi)發(fā)生但存在損害公益重大風(fēng)險的”。

　　2019年9月，湖北省恩施州下轄的宣恩縣檢察院發(fā)現，兩家外賣(mài)平臺及其入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未在網(wǎng)上公示量化分級信息，且部分入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者未公示食品經(jīng)營(yíng)許可證。宣恩縣檢察院向縣市監局發(fā)出檢察建議，但對方并未按照檢察建議全面整改。2020年5月，該院向法院提起行政公益訴訟，請求判令縣市監局對兩家外賣(mài)平臺依法履行監督管理職責。

　　“被告不服，一審庭審時(shí)說(shuō)他們沒(méi)有接到一起關(guān)于外賣(mài)的投訴，也沒(méi)有發(fā)生過(guò)一起食品安全事故。”恩施州檢察院第六檢察部副主任譚支差和同事們論證：第一，食品安全隱患不以發(fā)生直接損害后果為評定標準，且案涉的不公示行為本身就導致了食品安全隱患的存在。第二，不公示行為違反了法律規定。最終法院判決支持檢察院訴請。

　　在最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝看來(lái)，用最小的治理成本實(shí)現最精準的風(fēng)險防控是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。“公益訴訟要通過(guò)及時(shí)有效發(fā)現并糾正可能造成公益侵害危險的行政違法行為，進(jìn)而督促強化對民事違法風(fēng)險的行政監管。抓前端、治未病，要從出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)兩個(gè)方面去堅持預防為主”。

　　檢察公益訴訟聚焦群眾身邊事，回應公共訴求，經(jīng)過(guò)幾年不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)成為人民群眾美好生活的守護者。