作者：王旭（中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)、教授）

　　法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，因此要完善預防性法律制度。在法治軌道上堅持總體國家安全觀(guān)，不斷筑牢維護國家安全的屏障，同樣需要我們深刻理解建立預防性法律制度、充分防范國家安全風(fēng)險的法理，認真進(jìn)行制度設計，以提升維護國家安全的整體績(jì)效。國家安全部剛剛出臺的《公民舉報危害國家安全行為獎勵辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）深刻把握防范國家安全風(fēng)險的有關(guān)規律，探索運用激勵機制最大程度破解維護國家安全中信息不對稱(chēng)等問(wèn)題，推動(dòng)形成“快速反饋—消除—打擊”機制，極具操作性和啟發(fā)意義。

　　對公民的舉報行為予以獎勵，是近些年我國很多維護公共安全的立法都采取的做法，但不同領(lǐng)域對舉報予以獎勵所遵循的規律和法理并不一樣，《辦法》體現出國家安全領(lǐng)域風(fēng)險預防的幾個(gè)重要特征：

　　一是國家安全領(lǐng)域的公民舉報獎勵重在預防，而非撫慰損害或恢復秩序。與食品、藥品等領(lǐng)域的舉報獎勵不同，國家安全領(lǐng)域的舉報獎勵是要在最大程度上將隱匿、散見(jiàn)于社會(huì )不同角落的可能危害，或正在預備危害、實(shí)施危害的行為進(jìn)行信息搜集和反饋，實(shí)現“圖之于未萌、慮之于未有”的最佳效果，幫助國家安全部門(mén)快速反應、快速處置、快速打擊，本質(zhì)上是國家安全風(fēng)險監測機制從政府專(zhuān)責部門(mén)向社會(huì )大眾和公民個(gè)人的延長(cháng)。因此，舉報獎勵不是著(zhù)眼于對受害人的撫慰和救濟，也不是鼓勵受害人積極發(fā)聲，而是要在危害國家安全行為花樣繁多、日益隱蔽的大背景下，形成最暢通、最便捷的信息流和治理鏈，做到“官民一體”“專(zhuān)群同心”。這在《辦法》的立法宗旨、立法原則和便捷無(wú)礙的舉報渠道等制度設計中可以清楚看出。

　　二是國家安全領(lǐng)域的公民舉報獎勵重在維護重大國家利益，而非直接保護公民的個(gè)體權利。在當前日益復雜的國際國內形勢交織影響下，國家安全越來(lái)越呈現出總體國家安全觀(guān)所揭示的重大利益性、交互影響性、次生傷害性等新的特征。影響或危害國家政治安全、經(jīng)濟安全、社會(huì )安全的因素面臨線(xiàn)上線(xiàn)下聯(lián)動(dòng)；網(wǎng)絡(luò )安全、生物安全、金融安全等領(lǐng)域由于技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性較強，憑以政府為主體的單一風(fēng)險監測機制和有效反應機制，還無(wú)法充分滿(mǎn)足維護安全的要求；不同領(lǐng)域的風(fēng)險因素互相影響、疊加、刺激產(chǎn)生出“復雜社會(huì )”的高度不確定性，一個(gè)領(lǐng)域的國家安全風(fēng)險往往會(huì )越過(guò)邊界、外溢蔓延，產(chǎn)生次生影響，波及、撬動(dòng)其他領(lǐng)域出現風(fēng)險。因此，建立國家安全領(lǐng)域的公民舉報獎勵制度，實(shí)質(zhì)是要在新的時(shí)代環(huán)境、技術(shù)條件、產(chǎn)業(yè)格局、社會(huì )組織形態(tài)、國際國內流動(dòng)等條件下，維護國家的重大安全利益，具有極強的公益性，需要依靠極大的公民責任感，也需要建設極廣的預防網(wǎng)絡(luò )體系，這與傳統維護消費者等個(gè)體權益建立的有獎舉報制度有明顯不同。例如，在獎勵標準上，國家安全舉報獎勵制度不能以實(shí)際損害為基準設計相關(guān)條款，本質(zhì)上不是對損害的有效填平和撫慰，因此，《辦法》立足保護國家利益的重大性建立起了有效的獎勵梯度。又如，在獎勵之前的事實(shí)認定和證據采集上，也不可能僅僅依賴(lài)舉報人提供的線(xiàn)索或證據，國家安全部門(mén)對證據的識別、分析，以及由此獲得的有效性、及時(shí)性、充分性，就成為更重要的考慮元素，是否及時(shí)、充分、管用地化解了危害國家安全的重大風(fēng)險，成為獎勵的“客觀(guān)判斷標準”。

　　三是國家安全領(lǐng)域的公民舉報獎勵是對公民應當履行的憲法義務(wù)的有效動(dòng)員，而非簡(jiǎn)單賦予公民主觀(guān)權利。在很多領(lǐng)域，法律、法規、規章賦予了公民通過(guò)舉報獲得獎勵的權利，這是一種公法上的主觀(guān)權利，是行政機關(guān)通過(guò)立法創(chuàng )設、賦予公民的。但國家安全領(lǐng)域的公民舉報獎勵本質(zhì)上源于公民的憲法義務(wù)。《憲法》第54條規定：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為。”這個(gè)條文對公民提出了兩個(gè)要求，一是“維護”，也就是對國家安全有主動(dòng)保護的責任；二是“危害禁止”，即公民本人不得做出危害國家安全的行為。從法理上看，第二個(gè)要求是一種底線(xiàn)義務(wù)，是公民的“義務(wù)性道德”，法律不可能對此獎勵，相反必須嚴密監管是否有違反此類(lèi)義務(wù)行為的發(fā)生；而第一個(gè)要求是一種“高線(xiàn)義務(wù)”，是公民的“愿望性道德”，文意中包含制憲者鼓勵、勉勵、期待公民積極做出更多保護、捍衛國家安全行為的意思，是建立舉報獎勵的基本憲法基礎。《辦法》規定的舉報獎勵就是對這種義務(wù)履行的有效動(dòng)員，而不是純粹賦予公民某種新的權利。因此，《辦法》對于提供線(xiàn)索在真實(shí)性、及時(shí)性、有用性等方面提出了明確要求，對不予以獎勵或重復獎勵設置了明確條件，對不同人的獎勵先后順序做出了明確規定，對獲得獎勵設置了明確的時(shí)間限制，對舉報人申請獎勵提出了程序性要求等，都不純粹是賦予公民主觀(guān)權利，而是對督促、鼓勵、動(dòng)員公民履行憲法義務(wù)的制度安排。因為獎勵的法理根源來(lái)自義務(wù)，所以在獎勵過(guò)程中國家可以通過(guò)立法單方面就獎勵條件、獎勵標準、獎勵排除、獎勵順序、獎勵期限等進(jìn)行規定。這種制度設計，既充分調動(dòng)了公民積極履行更高層次義務(wù)的熱忱，又體現出維護國家安全領(lǐng)域獎勵的國家主導性和權威性，是實(shí)施憲法中公民積極義務(wù)履行條款的探索性立法努力，值得肯定。

　　四是國家安全領(lǐng)域的公民舉報獎勵對私隱性、保密性要求程度更高。與其他維護公民個(gè)人合法權利或一般公共安全的領(lǐng)域不同，國家安全領(lǐng)域的公民舉報獎勵必然對私隱性、保密性和舉報人及相關(guān)人的人身安全要求更高，必須要在設計獎勵制度的同時(shí)，兼顧相關(guān)保護制度的設計。在這方面，《辦法》的規定也做出了很好的探索。國家安全是典型的“國之大者”，事關(guān)國本，事關(guān)全局，這個(gè)領(lǐng)域的較量十分尖銳復雜。要動(dòng)員公民充分履行維護國家安全的積極義務(wù)，除了通過(guò)獎勵予以激勵之外，國家運用政權力量對其個(gè)人隱私和人身安全等予以充分保護也是關(guān)鍵一環(huán)。《辦法》允許匿名舉報，對特定情況下有關(guān)部門(mén)對舉報人及其家屬的人身安全采取特別保護、可以秘密舉行兌獎、表彰儀式等規定，都可看出準確把握了在這樣一個(gè)領(lǐng)域建立獎勵制度的規律。公民在國家安全領(lǐng)域敢于舉報，承擔了更多的風(fēng)險，也不是對某種權利或利益的主動(dòng)追求，而是對履行義務(wù)的積極承擔。如果說(shuō)國家對公民基本權利的行使可以合理限制，那么對公民憲法義務(wù)的履行則更需要提供合理外在支持，《辦法》按照憲法上公民義務(wù)履行的國家協(xié)助要求細化了相關(guān)制度安排。

　　抓住維護國家安全的內在法理和規律，是我們進(jìn)行制度設計的根本前提，也是我們準確、有效實(shí)施制度的關(guān)鍵。《辦法》在制度設計上充分體現了這種法理和規律，在下一步實(shí)施過(guò)程中，也需要把握住規律，體現幾個(gè)重點(diǎn)：

　　一是牢牢把握住“預防性”和國家安全的“風(fēng)險屬性”，強調對苗頭性線(xiàn)索、趨勢性線(xiàn)索、概率性線(xiàn)索的有效判斷、認定和獎勵。國家安全是國之底線(xiàn)，獎勵的重點(diǎn)不能完全放在對已經(jīng)出現危害的制止上，更重要的是堅持預防在先，針對各個(gè)領(lǐng)域存在的苗頭，綜合分析發(fā)現的某種危險趨勢、風(fēng)險發(fā)生的相當概率，采取“以快制快”的措施。因此，對于這些有效線(xiàn)索的提供，應該通過(guò)予以獎勵來(lái)倡導和激勵。

　　二是牢牢把握住“動(dòng)員義務(wù)履行”的特點(diǎn)，合理確定獎勵等次、標準、形式，有效兼顧公民義務(wù)履行和權利行使。《辦法》明確的“最高10萬(wàn)元以上”獎勵金額，是從國家立法層面統一標準，表明重獎的巨大空間。同時(shí)，這也是一種重大宣示，國家安全、人人有責，國泰民安是不能用金錢(qián)來(lái)衡量的，人民平安幸福本身就是最大的獎勵。正因如此，不能以物質(zhì)獎勵為本位、鼓勵純粹的逐利行為，而是要在物質(zhì)獎勵之外，從精神表彰等方面對公民的精神情懷予以肯定。

　　三是牢牢把握住“在法治軌道上推進(jìn)工作”的重要基調，將《辦法》規定的實(shí)體規則、程序規則準確適用，實(shí)現政治效果、法律效果、社會(huì )效果三者的有機統一。對于舉報線(xiàn)索的匯集、移送和判斷，國家安全部門(mén)是主管和專(zhuān)責部門(mén)，但其他國家機關(guān)和單位在自身管轄范圍內對于線(xiàn)索初步判斷和移交也有相應職責，應該按照法律的規定，形成各司其職又相互配合的工作機制。