央視網(wǎng)消息：8月29日，水利部 國家發(fā)展改革委 財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對當前和今后一個(gè)時(shí)期的用水權改革工作作出總體安排和部署。就此，水利部水資源管理司負責人對《意見(jiàn)》進(jìn)行了解讀。

　　1.《意見(jiàn)》出臺的背景是什么？

　　推進(jìn)用水權改革，是發(fā)揮市場(chǎng)機制作用促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和集約節約安全利用的重要手段，是強化水資源剛性約束的重要舉措。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國務(wù)院對統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革作出部署，提出完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，明確要求建立健全用水權初始分配制度，推進(jìn)用水權市場(chǎng)化交易。

　　近年來(lái)，水利部認真貫徹落實(shí)黨中央要求和法律規定，在用水權改革方面進(jìn)行了積極探索，加快江河流域水量分配，開(kāi)展地下水管控指標確定，加強取水許可管理，開(kāi)展水權試點(diǎn)，組建中國水權交易所，出臺《水權交易管理辦法》，指導地方因地制宜開(kāi)展水權交易實(shí)踐，取得了積極進(jìn)展。但也要看到，用水權改革仍存在用水權歸屬不夠清晰、市場(chǎng)發(fā)育不充分、交易不活躍等問(wèn)題。

　　為進(jìn)一步推進(jìn)用水權改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在水資源配置中的作用，經(jīng)過(guò)深入開(kāi)展研究、充分征求意見(jiàn)、反復修改完善，水利部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財政部，制定了《關(guān)于推進(jìn)用水權改革的指導意見(jiàn)》，作為當前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)用水權改革的指導性文件。

　　2.推進(jìn)用水權改革的總體考慮是什么？

　　推進(jìn)用水權改革的指導思想是，深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”治水思路和關(guān)于治水重要講話(huà)指示批示精神，強化水資源剛性約束，堅持以水而定、量水而行，加快用水權初始分配，推進(jìn)用水權市場(chǎng)化交易，健全完善水權交易平臺，加強用水權交易監管，加快建立歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的用水權制度體系，加快建設全國統一的用水權交易市場(chǎng)，提升水資源優(yōu)化配置和集約節約安全利用水平，促進(jìn)生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展。

　　具體把握4個(gè)基本原則：一是以水而定、量水而行。把水資源承載能力作為用水權初始分配的重要依據，統籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，強化水資源剛性約束，推進(jìn)水資源集約節約利用。二是政府調控、市場(chǎng)調節。發(fā)揮好政府在用水權初始分配和交易監管等方面的作用，保障基本用水需求；充分發(fā)揮市場(chǎng)機制優(yōu)化配置水資源的作用，激發(fā)節水內生動(dòng)力。三是因地制宜、分類(lèi)施策。根據水資源稟賦條件和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際，明晰區域水權、取水權、灌溉用水戶(hù)水權等用水權，推進(jìn)多種類(lèi)型的用水權交易。四是統一規則、規范交易。建立健全統一的水權交易系統，推進(jìn)用水權相對集中交易，統一交易規則，規范交易行為。

　　推進(jìn)用水權改革的工作目標是，到2025年，用水權初始分配制度基本建立，區域水權、取用水戶(hù)取水權基本明晰，用水權交易機制進(jìn)一步完善，用水權市場(chǎng)化交易趨于活躍，交易監管全面加強，全國統一的用水權交易市場(chǎng)初步建立。到2035年，歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的用水權制度體系全面建立，用水權改革促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和集約節約安全利用的作用全面發(fā)揮。

　　3.什么是用水權，用水權包括哪幾種類(lèi)型，在實(shí)踐中通過(guò)什么方式進(jìn)行分配和明晰？

　　廣義上，水權是與水資源有關(guān)的各種權利的總稱(chēng)，既包括水資源所有權，也包括水資源使用權。我國水資源屬于國家所有，明晰水權主要是明晰水資源的使用權，也就是用水權。在實(shí)踐中，用水權主要表現為4種類(lèi)型，《意見(jiàn)》對每類(lèi)用水權的分配和明晰作出了規范性要求。

　　一是區域水權。江河流域水量分配方案批復的可用水量，作為區域在該江河流域的用水權利邊界。地下水管控指標確定下來(lái)的地下水可用水量，作為區域的地下水用水權利邊界。對已建和在建的調水工程，調水工程相關(guān)批復文件規定的受水區可用水量，作為該區域取自該工程的用水權利邊界。

　　二是取用水戶(hù)的取水權。對依法納入取水許可管理的單位和個(gè)人（以下稱(chēng)取用水戶(hù)），在嚴格核定許可水量的前提下，通過(guò)發(fā)放取水許可證明晰取水權。審批的地表水取水許可總量不得超過(guò)地表水可用水量，審批的地下水取水許可總量不得超過(guò)地下水可用水量。

　　三是灌溉用水戶(hù)水權。對灌區內的灌溉用水戶(hù)，地方人民政府或者其授權的水行政主管部門(mén)可根據需要通過(guò)發(fā)放用水權屬憑證，或由灌區管理單位下達用水指標等方式，明晰用水權。用水權屬憑證的可用水量、有效期限不得超過(guò)灌區取水許可明確的許可水量和期限。根據灌區實(shí)際和計量條件，灌溉用水戶(hù)水權既可以分配到灌片，也可以分配到農村集體經(jīng)濟組織、農民用水合作組織或村民小組、用水管理小組、用水戶(hù)。對農村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，可在充分尊重村民意愿的基礎上，通過(guò)發(fā)放用水權屬憑證等方式明晰用水權。

　　四是公共供水管網(wǎng)用戶(hù)的用水權。地方可根據需要，探索對公共供水管網(wǎng)內的主要用水戶(hù)，通過(guò)發(fā)放權屬憑證、下達用水指標等方式，明晰用水權，載明的可用水量不得超過(guò)公共供水企業(yè)取水許可證規定的取水量；已明晰用水權的主要用水戶(hù)，可依法依規進(jìn)行交易。

　　4.用水權在什么條件下可以進(jìn)行交易，誰(shuí)來(lái)交易，如何交易？

　　《意見(jiàn)》根據相關(guān)法律法規和政策規定，結合地方近年來(lái)的實(shí)踐做法，重點(diǎn)對推進(jìn)3類(lèi)用水權交易提出了政策要求。

　　一是推進(jìn)區域水權交易。在交易條件和主體方面，《意見(jiàn)》提出，對位于同一流域或者位于不同流域但具備調水條件的行政區域，地方人民政府或者其授權的部門(mén)、單位，可以對區域可用水量?jì)鹊慕Y余或預留水量開(kāi)展交易。取用水達到或超過(guò)可用水量的地區，原則上應通過(guò)用水權交易滿(mǎn)足新增用水需求。交易水量不占受讓區域用水總量控制指標和江河水量分配指標。在交易程序方面，《意見(jiàn)》明確，區域水權交易可采取公開(kāi)交易或協(xié)議轉讓的方式進(jìn)行。采取公開(kāi)交易方式的，交易主體應當通過(guò)水權交易平臺公告其轉讓或受讓的意向，明確交易水量、交易期限、交易價(jià)格等。采取協(xié)議轉讓方式的，交易雙方應當以具備相應能力的機構評估價(jià)作為基準價(jià)，協(xié)商確定交易水量、交易期限、交易價(jià)格，在水權交易平臺簽署協(xié)議成交。交易期滿(mǎn)后，交易的用水權歸還轉讓方，交易協(xié)議另有約定的，從其約定。

　　二是推進(jìn)取水權交易。在交易條件和主體方面，《意見(jiàn)》提出，取用水戶(hù)在取水許可有效期和取水限額內，可以有償轉讓節約下來(lái)的取水權。對水資源超載地區，除合理的新增生活用水需求，其他新增用水需求原則上應通過(guò)取水權交易解決。在交易程序方面，《意見(jiàn)》明確，開(kāi)展取水權交易，交易轉讓方應當向其原取水審批機關(guān)提出申請，原取水許可審批機關(guān)應對節約水量的真實(shí)性、合理性等進(jìn)行核定。取水權交易應通過(guò)水權交易平臺進(jìn)行，交易雙方簽訂協(xié)議明確交易水量、交易期限、取水地點(diǎn)、取水用途、交易價(jià)格、違約責任、爭議解決辦法等。交易價(jià)格原則上綜合考慮水資源稀缺程度、成本費用、合理收益等因素協(xié)商或競價(jià)確定。《意見(jiàn)》提出，交易完成后，交易雙方應依法辦理取水許可申請或變更手續。其中，交易期限不超過(guò)一年的，無(wú)需辦理取水許可手續，審批機關(guān)在取水權交易批準文件中對交易后雙方的許可水量、取水用途、年度取水計劃等予以明確。跨區域的取水權交易，交易水量納入轉讓方所在行政區用水總量考核。取水權交易期限在轉讓方取水許可有效期內的，交易期滿(mǎn)后，交易的取水權歸還轉讓方。

　　三是推進(jìn)灌溉用水戶(hù)水權交易。在交易條件和主體方面，《意見(jiàn)》提出，灌溉用水戶(hù)水權交易在灌區內部用水戶(hù)或者用水組織之間進(jìn)行。灌溉用水戶(hù)有轉讓用水權意愿的，縣級以上地方人民政府或其授權的水行政主管部門(mén)、灌區管理單位可以進(jìn)行回購，在保障區域內農業(yè)合理用水需求的前提下，進(jìn)行重新配置或交易。在交易程序方面，《意見(jiàn)》提出，灌溉用水戶(hù)可以通過(guò)信息化手段進(jìn)行線(xiàn)上交易，交易信息應匯集到水權交易平臺，也可通過(guò)村內公告欄、水管站、灌區管理單位等發(fā)布供求信息，自主開(kāi)展交易。交易期限超過(guò)一年的，事前報灌區管理單位及縣級以上地方人民政府水行政主管部門(mén)備案。交易、回購價(jià)格由交易雙方協(xié)商確定，交易收益原則上歸轉讓方所有，地方另有規定的從其規定。

　　在推進(jìn)以上3類(lèi)用水權交易的同時(shí)，鼓勵地方將用水權交易作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現、生態(tài)保護補償的重要手段，創(chuàng )新水權交易措施。《意見(jiàn)》提出，鼓勵社會(huì )資本通過(guò)參與節水供水工程建設運營(yíng)，轉讓節約的水權獲得合理收益；鼓勵將通過(guò)合同節水管理取得的節水量納入用水權交易；因地制宜推進(jìn)集蓄雨水、再生水、微咸水、礦坑水、淡化海水等非常規水資源交易，以及利用非常規水源置換的用水權交易；加強與金融機構溝通協(xié)調，協(xié)同研究探索通過(guò)用水權質(zhì)押、抵押、擔保等方式，為水資源節約保護和開(kāi)發(fā)利用等提供融資支持。

　　5.在完善水權交易平臺方面，重點(diǎn)有哪些工作考慮？

　　主要有兩個(gè)方面的工作考慮。

　　一是建立健全水權交易系統。今年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，明確要求建設全國統一的用水權交易市場(chǎng)。貫徹落實(shí)這一要求，當前關(guān)鍵是依托統一的水權交易系統和統一的交易規則，規范各級用水權交易行為。為此《意見(jiàn)》提出，建立健全統一的全國水權交易系統，統一交易規則、技術(shù)標準、數據規范，統一部署、分級應用，進(jìn)一步規范水權交易行為。在此基礎上，按照國務(wù)院建立統一的公共資源交易平臺工作部署，逐步將用水權交易納入公共資源交易平臺體系，加強信息資源共享互認，支撐用水權交易安全、高效、規范開(kāi)展。

　　二是推進(jìn)用水權相對集中交易。國務(wù)院辦公廳2019年轉發(fā)的《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導意見(jiàn)》提出，堅持應進(jìn)必進(jìn)，推動(dòng)各類(lèi)公共資源交易進(jìn)平臺；做到“平臺之外無(wú)交易”。《意見(jiàn)》提出，用水權交易應在國家和地方水權交易平臺進(jìn)行；灌溉用水等小額交易可通過(guò)水權交易APP便捷開(kāi)展。關(guān)于如何進(jìn)行分級交易的問(wèn)題，考慮到用水權交易事關(guān)水安全保障，原則上應根據管理權限確定用水權交易平臺的層級，《意見(jiàn)》明確，跨水資源一級區、跨省區的區域水權交易，以及流域管理機構審批的取水權交易原則上在國家水權交易平臺進(jìn)行。此外，對水資源超載地區的用水權交易應從嚴從細管理，也要求在國家級平臺進(jìn)行。

　　6.用水權事關(guān)區域長(cháng)遠發(fā)展和用水主體切身利益，在分配和交易過(guò)程中，應如何加強監管？

　　主要有3個(gè)方面的措施。

　　一是強化取用水監測計量。監測計量是取用水管理不可或缺的手段，是用水權初始分配和交易的重要基礎支撐。《意見(jiàn)》根據《水利部關(guān)于強化取水口取水監測計量的意見(jiàn)》進(jìn)一步強調，加快推進(jìn)取用水監測計量體系建設，在重要斷面、重要取水口配備相應的監測計量設施，地表水年取水許可水量50萬(wàn)立方米以上、地下水取水許可水量5萬(wàn)立方米以上的原則上應安裝在線(xiàn)監測計量設施。開(kāi)展灌溉用水戶(hù)水權交易，應有相應的灌溉計量條件作為基礎，滿(mǎn)足用水權交易的監測計量需求。

　　二是強化水資源用途管制。《意見(jiàn)》要求，縣級以上人民政府或其授權的水行政主管部門(mén)，要根據本地區可用水量，綜合考慮國土空間格局、城市發(fā)展規模、產(chǎn)業(yè)結構布局等因素，合理配置本地區的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，嚴格水資源論證、取水許可審批和事中事后監管，防止用水權交易擠占基本生態(tài)用水和農田灌溉合理用水。取用水戶(hù)應嚴格按照取水許可證或其他確認用水權文件上載明的用途取用水資源，未經(jīng)批準不得擅自改變用途。

　　三是強化用水權交易監管。《意見(jiàn)》要求，流域管理機構和省級水行政主管部門(mén)要按照管理權限切實(shí)加強對各類(lèi)用水權交易實(shí)施情況的動(dòng)態(tài)監管，重點(diǎn)跟蹤檢查用水權交易水量的真實(shí)性、交易程序的規范性、交易價(jià)格的合理性、交易資金的安全性等，及時(shí)組織開(kāi)展交易水量核定、用水權交易評估工作。對監管中發(fā)現的未經(jīng)批準擅自轉讓取水權、用水權交易弄虛作假、水權交易程序不規范等問(wèn)題，將依法依規處理。水權交易平臺運營(yíng)單位要按照水利部制定的統一交易規則，規范交易行為，建立信息披露制度，主動(dòng)接受社會(huì )監督，定期向有關(guān)水行政主管部門(mén)、金融監管等部門(mén)報告交易情況。

　　7.如何保障用水權改革工作順利推進(jìn)？

　　用水權改革涉及面廣、情況復雜、創(chuàng )新性強，重點(diǎn)從4個(gè)方面強化組織保障。

　　一是加強組織領(lǐng)導。《意見(jiàn)》要求，各地要將推進(jìn)用水權改革作為落實(shí)水資源剛性約束制度的一項重要工作任務(wù)，加強組織領(lǐng)導，落實(shí)工作責任，積極探索實(shí)踐，加快推進(jìn)用水權初始分配，因地制宜推進(jìn)用水權交易，及時(shí)研究解決用水權改革中的有關(guān)問(wèn)題，推動(dòng)健全完善用水權改革的法規制度體系。水利部將加強跟蹤指導，把用水權改革納入水資源管理考核。

　　二是強化部門(mén)協(xié)作。《意見(jiàn)》要求，各地水利、發(fā)展改革、財政等部門(mén)要加強協(xié)作，做好與金融、行政審批、公共資源交易等有關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調，多渠道籌措資金，對用水權改革工作等予以支持。國家水權交易平臺要做好用水權交易系統開(kāi)發(fā)、用水戶(hù)水權交易APP的建設應用、用水權交易標準規范擬訂以及交易的服務(wù)保障等工作。

　　三是加大宣傳引導。《意見(jiàn)》要求，各流域管理機構和地方水行政主管部門(mén)要及時(shí)公開(kāi)用水權改革有關(guān)信息，加大對用水權改革工作的宣傳報道，及時(shí)總結推廣各地在用水權改革方面的經(jīng)驗做法，充分調動(dòng)取用水戶(hù)支持、參與用水權改革工作的積極性，營(yíng)造推進(jìn)用水權改革的良好氛圍。

　　四是做好信息報送。《意見(jiàn)》要求，各省級水行政主管部門(mén)應當及時(shí)將本省區的用水權改革情況報送水利部和相關(guān)流域管理機構；各流域管理機構及時(shí)將本級負責的用水權初始分配和交易情況報送水利部，并同時(shí)抄送有關(guān)省級水行政主管部門(mén)。