日前，最高檢以“守護國財國土、助推惠民政策落實(shí)”為主題發(fā)布第四十六批指導性案例，引導各地檢察機關(guān)在辦案中發(fā)揮公益訴訟檢察職能，保護國有財產(chǎn)、國有土地使用權以及保障國家惠民政策有效執行。

　　本次發(fā)布的指導性案例共四件，分別為：浙江省嵊州市檢察院督促規范成品油領(lǐng)域稅收監管秩序行政公益訴訟案；江蘇省揚州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區檢察院督促整治閑置國有土地行政公益訴訟案；湖南省長(cháng)沙市檢察機關(guān)督促追回違法支出國有土地使用權出讓收入行政公益訴訟案；浙江省杭州市拱墅區檢察院督促落實(shí)電價(jià)優(yōu)惠政策行政公益訴訟案。

　　據了解，2018年1月至2023年6月，全國檢察機關(guān)共立案辦理國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域案件55270件、國有土地使用權出讓領(lǐng)域案件9504件，共督促收回國有財產(chǎn)290億余元，收回國有土地使用權出讓收入351億余元，收回被非法占用的國有土地6.75萬(wàn)余畝。最高檢直接立案辦理了污染企業(yè)違規享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策案，并通過(guò)指導辦理一批難度大、有影響的案件，督促整治成品油稅收監管秩序；保護養老、醫療、工傷保險基金；追回煤炭等礦產(chǎn)資源損失和國有土地使用權出讓收入；依法處置閑置低效用地等，帶動(dòng)各級檢察院不斷加強國財國土領(lǐng)域辦案工作。

　　本次發(fā)布的指導性案例涉及大數據賦能稅收監管、土地閑置低效的分類(lèi)處置、監督國有土地使用權出讓收入繳入國庫“最后一公里”等方面，展示了檢察機關(guān)在有效保護國有財產(chǎn)和國有土地出讓收益中發(fā)揮的重要作用。案例還拓展了傳統國財領(lǐng)域案件類(lèi)型，明確了檢察機關(guān)對公共政策實(shí)施過(guò)程中有關(guān)組織和個(gè)人套取、騙取、截留、挪用各類(lèi)助企惠民紅利等情形，可以依法開(kāi)展公益訴訟，確保政策紅利落地見(jiàn)效，拓展了公益訴訟檢察服務(wù)黨和國家工作大局的空間。同時(shí)，依托大數據發(fā)現類(lèi)案線(xiàn)索、督促相關(guān)行政機關(guān)達成協(xié)同共治、將檢察建議做成剛性的經(jīng)驗做法以及從中提煉的辦案機制等，對各地辦好同類(lèi)案件具有指導意義。

　　最高檢第八檢察廳廳長(cháng)胡衛列表示，下一步將持續聚焦國家重大戰略決策部署和民生熱點(diǎn)問(wèn)題，加大辦案力度，推廣運用數字監督模型，把提升辦案質(zhì)效擺在更加突出的位置。深化國財國土領(lǐng)域理論和實(shí)務(wù)疑難問(wèn)題研究，明晰案件范圍和類(lèi)型，指導各地妥善辦理相關(guān)疑難復雜案件和新類(lèi)型案件，并加強與有關(guān)部門(mén)協(xié)作，促進(jìn)協(xié)同共治。

　　關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第四十六批指導性案例的通知

　　浙江省嵊州市人民檢察院

　　督促規范成品油領(lǐng)域

　　稅收監管秩序行政公益訴訟案

　　【要 旨】

　　對于違規銷(xiāo)售、使用“非標油”等偷逃稅款造成國有財產(chǎn)流失的情形，檢察機關(guān)可以通過(guò)“解析個(gè)案、梳理要素、構建模型、類(lèi)案監督、訴源治理”的法律監督路徑，構建大數據法律監督模型，以法律監督助力依法行政，凝聚國有財產(chǎn)保護執法、司法合力。

　　【基本案情】

　　針對人民群眾反映強烈、新聞媒體曝光的“非標油”（指除正規成品油以外所有非法油品的總稱(chēng)，包括來(lái)源不明確、渠道不合規、質(zhì)量不達標或偷逃稅款的非法油品）危害公共安全、污染大氣環(huán)境等問(wèn)題，2019年8月，浙江省嵊州市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)嵊州市檢察院）部署開(kāi)展綜合整治“非標油”專(zhuān)項法律監督活動(dòng)，發(fā)現部分物流運輸、工程基建等用油企業(yè)，大量違規購買(mǎi)、使用“非標油”，并以非成品油增值稅發(fā)票進(jìn)行違規抵扣；部分加油站則通過(guò)“無(wú)票銷(xiāo)售”、賬外走賬等方式大量銷(xiāo)售“非標油”，逃避稅收監管。

　　【檢察機關(guān)履職過(guò)程】

　　2019年12月，嵊州市檢察院對在專(zhuān)項法律監督活動(dòng)中發(fā)現的無(wú)證無(wú)照加油點(diǎn)損害公共利益問(wèn)題進(jìn)行立案調查。該院抓住用油企業(yè)將購油資金作為經(jīng)營(yíng)成本入賬抵稅的特征，探索運用大數據思維，碰撞多部門(mén)行政監管數據，鎖定72家用油企業(yè)使用非成品油增值稅發(fā)票進(jìn)行抵扣，涉及發(fā)票品名有“復合柴油”“導熱油”“輕質(zhì)循環(huán)油”等9種油品名稱(chēng)，涉案貨值共計6200余萬(wàn)元。上述用油企業(yè)將非成品油發(fā)票作為成品油增值稅發(fā)票進(jìn)行違規抵扣稅款，造成國家稅收流失，損害了國家利益。2020年3月20日，嵊州市檢察院向稅務(wù)部門(mén)送達檢察建議書(shū)，建議對非成品油發(fā)票不符合實(shí)際用途、品名的違法現象進(jìn)行整治，切實(shí)防控稅收風(fēng)險。稅務(wù)部門(mén)收到檢察建議書(shū)后，依法履行稅收監管職責，督促涉案企業(yè)補交稅費共計1008.11萬(wàn)元，有效規范成品油消費端市場(chǎng)秩序。

　　嵊州市檢察院經(jīng)調查發(fā)現，“非標油”不僅在消費端違規抵扣增值稅問(wèn)題突出，還存在銷(xiāo)售端偷逃稅款問(wèn)題，部分加油站在銷(xiāo)售“非標油”過(guò)程中，通過(guò)“無(wú)票銷(xiāo)售”、賬外走賬等方式逃避監管，造成國家稅收大量流失。嵊州市檢察院以油罐車(chē)運行軌跡數據為突破口，將監督視野從終端消費市場(chǎng)延伸至前端銷(xiāo)售市場(chǎng)。在上級檢察院支持下，嵊州市檢察院與相關(guān)科研機構合作，設計研發(fā)了“非標油”綜合治理監督模型（以下簡(jiǎn)稱(chēng)監督模型）。該監督模型依據“非標油”物流運輸規律計算出加油站實(shí)際應稅銷(xiāo)售收入，與稅務(wù)部門(mén)監管數據進(jìn)行碰撞分析，從而鎖定偷逃稅款違法線(xiàn)索。嵊州市檢察院通過(guò)該監督模型排查某加油站，核算出2021年1月至8月期間該加油站自行申報應稅銷(xiāo)售收入與實(shí)際應稅銷(xiāo)售收入存在較大差距。針對新發(fā)現的加油站銷(xiāo)售“非標油”偷逃稅款損害國家利益的情形，2021年10月11日，嵊州市檢察院向稅務(wù)部門(mén)發(fā)出檢察建議書(shū)，建議采取有效措施追繳加油站偷逃稅款，規范加油站納稅申報工作等。稅務(wù)部門(mén)在收到檢察建議書(shū)后，組成專(zhuān)案組開(kāi)展調查工作，并作出責令涉案加油站補繳稅費、罰款共計人民幣605萬(wàn)元的行政處罰。

　　2021年8月，浙江省人民檢察院在全省部署違規銷(xiāo)售、使用“非標油”專(zhuān)項監督活動(dòng)。截至2022年底，浙江檢察機關(guān)督促稅務(wù)部門(mén)追繳稅款共計2.8億余元；通過(guò)監督模型還發(fā)現黑加油點(diǎn)線(xiàn)索93處，已移送相關(guān)部門(mén)依法處理。在浙江省檢察機關(guān)的推動(dòng)下，浙江省將該監督模型升級打造為由稅務(wù)、檢察、交通運輸等17個(gè)省級部門(mén)參與的“成品油綜合智治”數字化多跨場(chǎng)景應用，規范成品油稅收監管秩序，助力省域成品油市場(chǎng)“全鏈條”數字化閉環(huán)管理。

　　【指導意義】

　　（一）督促整治偷逃稅款違法行為是國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域公益訴訟辦案的一個(gè)重要方面。國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域監督范圍點(diǎn)多面廣，檢察機關(guān)應注重運用系統思維，找準監督切入口。稅收作為國家財政收入的重要組成部分，影響著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的各個(gè)方面，辦好涉稅案件意義重大。針對“非標油”領(lǐng)域偷逃稅款行為隱蔽、行政監管難度大、產(chǎn)業(yè)鏈條長(cháng)等問(wèn)題，檢察機關(guān)應當堅持問(wèn)題導向，做深做實(shí)溯源治理，從規范“非標油”消費端票據行為到嚴懲銷(xiāo)售端偷逃稅款違法行為，以法律監督助力行政機關(guān)依法行政，保護國有財產(chǎn)安全。

　　（二）檢察機關(guān)在公益訴訟辦案中要增強大數據思維，通過(guò)構建大數據法律監督模型，提升法律監督質(zhì)效。對于在履職中發(fā)現的具有普遍性的社會(huì )治理難題，檢察機關(guān)應高度重視相關(guān)數據的收集與整理，尤其是對依法采集、具有統一標準的數據，提煉特征要素進(jìn)行數據解析，并融入公益訴訟辦案規則流程，轉化為計算機能夠識別的“語(yǔ)言”，即發(fā)揮大數據法律監督模型在發(fā)現線(xiàn)索、調查取證、固定證據以及提供解決問(wèn)題方案等多方面作用，實(shí)現從個(gè)案辦理到類(lèi)案監督。

　　（三）檢察機關(guān)在依法能動(dòng)履職的同時(shí)應注重與行政機關(guān)協(xié)作配合，提升社會(huì )治理效能。檢察機關(guān)與行政機關(guān)在保護國家利益和社會(huì )公共利益方面目標一致，辦案中應立足法律監督職能定位，發(fā)揮公益訴訟檢察統籌協(xié)調多元主體協(xié)同共治職能作用，助推行政機關(guān)深入推進(jìn)系統治理、綜合治理，將公益訴訟制度優(yōu)勢實(shí)實(shí)在在轉化為社會(huì )治理效能。

　　江蘇省揚州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區

　　人民檢察院督促整治

　　閑置國有土地行政公益訴訟案

　　【要 旨】

　　對于國有土地使用權出讓后土地閑置、違反土地出讓協(xié)議約定用途等情形，檢察機關(guān)可以通過(guò)行政公益訴訟督促負有監管職責的行政機關(guān)依法履行職責。涉及多個(gè)行政機關(guān)、多個(gè)相對人、多種違法行為類(lèi)型的，檢察機關(guān)可以采取不同辦案方式分類(lèi)處置。

　　【基本案情】

　　2009年9月至2014年9月期間，江蘇省揚州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)開(kāi)區）A發(fā)電公司、B太陽(yáng)能公司、C照明公司、D自動(dòng)化公司、E光電公司共取得326畝國有土地使用權，一直未動(dòng)工開(kāi)發(fā)或投產(chǎn)，造成土地閑置。

　　【檢察機關(guān)履職過(guò)程】

　　2021年10月，揚州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)開(kāi)區檢察院）在履行職責中發(fā)現上述線(xiàn)索后，對涉案土地閑置的歷史成因、企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況、行政機關(guān)履職情況等進(jìn)行了初步調查，查明造成326畝土地閑置的原因比較復雜，ABCDE五家公司仍然沒(méi)有具體使用意向。用地企業(yè)與行政機關(guān)簽訂的《國有土地使用權出讓合同》均載明違反土地管理法律法規及出讓合同的違約責任、法律適用及爭議解決的條款，但相關(guān)行政機關(guān)未依法依規依約對企業(yè)的用地情況開(kāi)展監督管理工作。

　　2021年11月，經(jīng)開(kāi)區檢察院研究認為，對于326畝閑置土地，雖然造成土地閑置的原因比較復雜，既有土地規劃、國家政策調整原因，也有企業(yè)自身原因，但相關(guān)行政機關(guān)未依照土地管理法依法履行監管職責，未依照閑置土地處置辦法啟動(dòng)調查程序，可歸結為違法不作為。2021年12月10日，經(jīng)開(kāi)區檢察院以行政公益訴訟立案。經(jīng)調查查明，根據《中華人民共和國土地管理法》《江蘇省土地管理條例》以及經(jīng)開(kāi)區工作委員會(huì )、管理委員會(huì )職責配置的有關(guān)規定，經(jīng)開(kāi)區招商部門(mén)負責項目洽談、招引，自然資源部門(mén)負責向企業(yè)供地，工業(yè)和信息化部門(mén)負責服務(wù)企業(yè)。供地后，自然資源部門(mén)負有會(huì )同招商部門(mén)、工業(yè)和信息化部門(mén)建立信用監管、動(dòng)態(tài)巡查，加強對建設用地供應交易和供后開(kāi)發(fā)利用的監管職責；招商部門(mén)、工業(yè)和信息化部門(mén)，負有跟蹤管理、建立誠信檔案、配合自然資源部門(mén)處置閑置土地的職責。但上述職能部門(mén)對企業(yè)用地情況沒(méi)有全面履行后續監管職責，且未形成監管合力，導致土地資源長(cháng)期閑置。

　　2022年2月11日，經(jīng)開(kāi)區檢察院向自然資源、招商、工業(yè)和信息化等部門(mén)發(fā)出檢察建議，督促自然資源部門(mén)對326畝閑置土地啟動(dòng)調查程序，督促招商部門(mén)、工業(yè)和信息化部門(mén)積極配合自然資源部門(mén)開(kāi)展調查，并加強土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監測與監管。

　　2022年4月，經(jīng)開(kāi)區檢察院相繼收到相關(guān)部門(mén)書(shū)面回復：已啟動(dòng)閑置土地調查程序，案涉326畝土地閑置系市場(chǎng)、企業(yè)、政府多種因素疊加形成，符合協(xié)議收回的條件，自然資源部門(mén)及屬地政府等相關(guān)行政機關(guān)已著(zhù)手與國有土地使用權人協(xié)商。同年5月，屬地政府與E光電公司簽訂《閑置土地回收補償協(xié)議書(shū)》，與B太陽(yáng)能公司簽訂《節約集約用地盤(pán)活（處置）框架協(xié)議》。同年9月，屬地政府與D自動(dòng)化公司簽訂《國有存量土地回收補償協(xié)議書(shū)》，上述3宗地隨后收回。同年10月，A發(fā)電公司、C照明公司制定再投資開(kāi)發(fā)計劃，相關(guān)項目已進(jìn)場(chǎng)實(shí)施。至此，案涉5宗閑置土地326畝處置完畢。

　　為建立健全及時(shí)發(fā)現、整治國有土地出讓后被閑置的機制，檢察機關(guān)與相關(guān)行政機關(guān)共同努力，推動(dòng)經(jīng)開(kāi)區管委會(huì )出臺了推進(jìn)工業(yè)用地提質(zhì)增效的規范性文件，統一細化土地處置標準，并成立自然資源部門(mén)、招商部門(mén)等23家單位在內的閑置產(chǎn)業(yè)用地處置工作專(zhuān)班，形成閑置土地長(cháng)效監管機制。

　　【指導意義】

　　（一）檢察機關(guān)辦理國有土地使用權出讓領(lǐng)域公益訴訟案件，既要關(guān)注土地出讓收入征繳問(wèn)題，也要關(guān)注土地使用中的違法問(wèn)題。土地資源稀缺，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節約集約利用是我國長(cháng)期堅持的基本用地制度。國有土地使用權出讓后，閑置已成為制約地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題。檢察機關(guān)在辦理國有土地使用權出讓領(lǐng)域公益訴訟案件過(guò)程中，在重點(diǎn)關(guān)注土地出讓收入征繳是否到位的同時(shí)，也要關(guān)注國有土地出讓后使用中的閑置、違法改變用途等問(wèn)題。

　　（二）對于違法情形復雜的國有土地閑置問(wèn)題，檢察機關(guān)可以采取不同辦案方式分類(lèi)處置。國有土地閑置，系市場(chǎng)、企業(yè)、政府多種因素疊加，有的可能涉及多個(gè)行政機關(guān)、多個(gè)相對人、多種違法違約類(lèi)型，檢察機關(guān)應堅持法治思維，區分情況，分類(lèi)處置。對于既存在土地規劃調整、國家政策調整、拆遷未按期交付土地等政府原因，也存在企業(yè)自身原因，造成土地閑置情形的，可以通過(guò)提出檢察建議督促行政機關(guān)依法履行監管職責，符合起訴條件的可以提起行政公益訴訟；相關(guān)企業(yè)有整改意愿的，檢察機關(guān)可以與行政機關(guān)磋商，引導企業(yè)積極整改、合規經(jīng)營(yíng)。

　　湖南省長(cháng)沙市檢察機關(guān)督促追回

　　違法支出國有土地使用權

　　出讓收入行政公益訴訟案

　　【要 旨】

　　檢察機關(guān)辦理國有土地使用權出讓收入公益訴訟案件，應加強跟進(jìn)監督，督促行政機關(guān)依法全面履職，確保應征收的款項全部上繳國庫。對于基層檢察院管轄可能存在干擾和阻力的，上級檢察院可以提級辦理，符合提起行政公益訴訟條件的，可以指定基層檢察院向同級法院提起訴訟。辦案中發(fā)現行政監管漏洞的，可以向地方政府發(fā)出社會(huì )治理檢察建議，推動(dòng)訴源治理。

　　【基本案情】

　　2017年12月27日，某地產(chǎn)集團公司在湖南省某市（縣級市，下同）競得五宗地塊（編號分別為071—075號）的國有建設用地使用權，出讓金總價(jià)為42.98億余元，約定競買(mǎi)保證金自動(dòng)轉作受讓地塊的出讓金。由負責開(kāi)發(fā)受讓地塊的該集團公司子公司——某置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)置業(yè)公司）與該市原國土資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》五份，保證金15.24億余元從公共資源中心轉入某市財政局非稅收入匯繳結算戶(hù)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)非稅賬戶(hù)）。2018年2月、11月，某市財政局以“退保證金”名義兩次將已進(jìn)入非稅賬戶(hù)的國有土地使用權出讓收入（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地出讓收入）支出給置業(yè)公司2.9億余元。置業(yè)公司用該筆資金繳清五宗地塊契稅及072號地塊剩余土地價(jià)款，辦理了072號地塊不動(dòng)產(chǎn)權證，申請抵押貸款26.5億余元。截至2019年9月4日，某市財政局未依法追回違法支出給置業(yè)公司的土地出讓收入2.9億余元。

　　【檢察機關(guān)履職過(guò)程】

　　2019年6月，湖南省人民檢察院開(kāi)展全省國有土地使用權出讓領(lǐng)域公益訴訟專(zhuān)項監督行動(dòng)，在督辦某市檢察院辦理的欠繳國有土地出讓金系列案中發(fā)現該線(xiàn)索，遂交辦至湖南省長(cháng)沙市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)長(cháng)沙市檢察院）。因該案系轄區內重大復雜案件，長(cháng)沙市檢察院決定自辦該案，于2019年8月21日立案調查。辦案人員通過(guò)調取土地出讓協(xié)議、支付憑證等書(shū)證、詢(xún)問(wèn)相關(guān)人員及咨詢(xún)財務(wù)專(zhuān)家等方式調查查明：轉入非稅賬戶(hù)的競買(mǎi)保證金系置業(yè)公司繳納的五宗地塊費用，成交確認書(shū)簽訂后已自動(dòng)轉作土地價(jià)款，應定性為土地出讓收入，屬于國有財產(chǎn)。某市財政局作為所在地人民政府財政部門(mén)和非稅收入主管部門(mén)，未將收繳的土地出讓收入及時(shí)足額上繳國庫，違規設立收入過(guò)渡戶(hù)滯留、挪用、坐支，無(wú)正當理由以“退保證金”名義向置業(yè)公司違法支出已進(jìn)入非稅賬戶(hù)的土地出讓收入2.9億余元，損害了國家利益。

　　長(cháng)沙市檢察院針對該案中財政部門(mén)違法支出土地出讓收入造成國有財產(chǎn)損失的違法情形，于2019年9月9日依法向某市財政局發(fā)出檢察建議，督促其依法履行法定職責，及時(shí)追回違法支出的土地出讓收入2.9億余元；針對該市在土地出讓收入等非稅收入收支管理方面存在的銜接不順暢、機制不完善、管理有漏洞等普遍性問(wèn)題，于2019年9月11日向某市人民政府公開(kāi)送達社會(huì )治理檢察建議書(shū)，建議其強化監督職責和管理力度，治理監管失范問(wèn)題。

　　收到檢察建議后，某市財政局成立整改工作小組，迅速約談并要求置業(yè)公司提交還款計劃，提請某市人民政府召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議研究整改措施。2019年9月26日，某市財政局書(shū)面回復稱(chēng)，已依法啟動(dòng)追繳程序，置業(yè)公司承諾在2019年10月15日之前還款。2019年11月14日，某市人民政府書(shū)面回復稱(chēng)，該市已經(jīng)召集相關(guān)職能部門(mén)多次專(zhuān)題研究，進(jìn)一步強化銜接和管理，堵塞漏洞。

　　省、市兩級檢察院持續跟進(jìn)監督發(fā)現，檢察建議回復期滿(mǎn)，某市財政局未依法全面履職，違法支出的土地出讓收入仍未追回。為避免可能出現的辦案阻力和干擾因素，經(jīng)湖南省檢察院批準，長(cháng)沙市檢察院指定長(cháng)沙市岳麓區人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)岳麓區檢察院）起訴管轄。岳麓區檢察院于2020年4月3日向集中管轄的長(cháng)沙鐵路運輸法院提起行政公益訴訟，訴請某市財政局依法采取有效措施追回違法支出的土地出讓收入2.9億余元。對于案涉國家機關(guān)工作人員職務(wù)違法犯罪線(xiàn)索，長(cháng)沙市檢察院同步移送長(cháng)沙市紀委監委處理。起訴后，省、市、區三級檢察院繼續跟進(jìn)某市財政局追繳進(jìn)度，2020年4月30日置業(yè)公司開(kāi)出商業(yè)承兌匯票，由某市城投公司于5月27日代置業(yè)公司向某市財政局非稅賬戶(hù)退繳土地出讓收入，并繳入國庫，置業(yè)公司于2020年11月1日承兌該匯票。因訴訟請求全部實(shí)現，經(jīng)岳麓區檢察院提交撤回起訴決定書(shū)，長(cháng)沙鐵路運輸法院裁定準予撤訴。

　　【指導意義】

　　（一）檢察機關(guān)對損害公益的違法行為應當堅持全流程監督，依法保障國有財產(chǎn)安全。在辦理國有土地使用權出讓領(lǐng)域公益訴訟案件中，檢察機關(guān)既要監督征收環(huán)節，督促征收部門(mén)及時(shí)收繳國有土地出讓收入，也要監督征收資金劃繳國庫環(huán)節，確保“應繳盡繳、及時(shí)入庫”，防止土地出讓收入不當滯留、坐支、挪用造成國有財產(chǎn)損失。

　　（二）檢察機關(guān)在辦案過(guò)程中要注重通過(guò)訴的方式來(lái)推動(dòng)問(wèn)題解決。檢察建議回復期滿(mǎn)，行政機關(guān)仍未依法全面履職且公益仍受侵害的，檢察機關(guān)應依法提起行政公益訴訟，發(fā)揮訴訟程序、司法裁判增強監督剛性、推動(dòng)問(wèn)題解決、引領(lǐng)社會(huì )價(jià)值的功能作用。提起訴訟后，檢察機關(guān)訴訟請求全部實(shí)現的，可以撤回起訴；確有必要的，可以變更訴訟請求，請求法院判決確認行政行為違法。

　　（三）充分發(fā)揮檢察一體化工作機制優(yōu)勢，排除辦案阻力。國財國土領(lǐng)域公益訴訟案件往往重大敏感、疑難復雜，辦案過(guò)程中，要充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，共同分析研判，上下聯(lián)動(dòng)發(fā)力。省、市檢察院要通過(guò)直接辦理重大復雜的國財國土公益訴訟案件，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。對于下級檢察院管轄有難度或者辦案有干擾阻力的案件，上級檢察院可以提級辦理，符合提起行政公益訴訟條件的，可以指定基層檢察院向同級法院提起訴訟。

　　（四）針對具有普遍性的問(wèn)題發(fā)出社會(huì )治理檢察建議，助推國有財產(chǎn)保護。檢察機關(guān)針對辦案中發(fā)現的土地出讓收入收支管理不規范、存在監管漏洞、部門(mén)協(xié)同配合不足等問(wèn)題，可以向地方政府提出改進(jìn)工作的社會(huì )治理檢察建議，推動(dòng)政府統籌協(xié)調，健全制度機制，加強行政監管，提升治理能力。

　　浙江省杭州市拱墅區人民檢察院

　　督促落實(shí)電價(jià)優(yōu)惠政策

　　行政公益訴訟案

　　【要 旨】

　　轉供電主體違規收取電費，未執行國家電費結算優(yōu)惠政策，導致公共政策的功能和目的無(wú)法實(shí)現，侵害了國家利益和社會(huì )公共利益，檢察機關(guān)可以開(kāi)展公益訴訟，并通過(guò)專(zhuān)項監督促進(jìn)行業(yè)長(cháng)效久治。

　　【基本案情】

　　轉供電是指電網(wǎng)企業(yè)不直接供電、抄表和收費，而由其直供戶(hù)轉供給終端用戶(hù)并代為抄表、收費的情形。2018年起，國家多次下調一般工商業(yè)用電價(jià)格。2020年初，為減輕企業(yè)負擔、提振市場(chǎng)主體信心，國家又陸續推出一系列階段性降低企業(yè)用電成本的惠民助企政策。國家發(fā)展改革委發(fā)布通知，要求電網(wǎng)企業(yè)在計收一般工商業(yè)及其他電價(jià)類(lèi)別的電力用戶(hù)電費時(shí)，按原到戶(hù)電價(jià)水平的95%結算。浙江省杭州市拱墅區內作為轉供電主體的多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區、商業(yè)綜合體和物業(yè)公司違反規定，在與電力終端用戶(hù)結算時(shí)，未對終端用戶(hù)實(shí)施電費降價(jià)、未執行階段性電費優(yōu)惠政策，涉及款項巨大。

　　【檢察機關(guān)履職過(guò)程】

　　2020年4月，浙江省杭州市拱墅區人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)拱墅區檢察院）在履行職責中發(fā)現上述案件線(xiàn)索后開(kāi)展初步調查，并于同年6月立案調查。一方面從市場(chǎng)監管、供電部門(mén)調取轉供電主體數量、分布情況、終端用戶(hù)結構、用電量等基礎信息，詳細了解轉供電環(huán)節運作流程和操作程序；另一方面對相關(guān)轉供電終端用戶(hù)和轉供電企業(yè)進(jìn)行調查，詢(xún)問(wèn)公司負責人、財務(wù)人員等主要人員，調取電費明細和發(fā)票、房屋租賃合同、電費收繳清單等書(shū)證，查實(shí)6家轉供電企業(yè)違反規定，未對終端用戶(hù)實(shí)施電費降價(jià)、未執行階段性九五折結算電費的國家優(yōu)惠政策。

　　拱墅區檢察院審查認為，國家出臺階段性降低企業(yè)用電成本的優(yōu)惠政策，是為幫扶中小微企業(yè)紓困解難，實(shí)現經(jīng)濟平穩健康發(fā)展而實(shí)施的助企惠民公共政策。電費降價(jià)優(yōu)惠源于國家電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性財產(chǎn)收入，國家制定出臺電費降價(jià)、電費優(yōu)惠政策，系行使其對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國有財產(chǎn)的使用、處分權利。而轉供電主體不執行電費降價(jià)、電費優(yōu)惠政策，相當于利用優(yōu)勢地位截取國家政策優(yōu)惠資金，導致電費降價(jià)紅利未能足額傳導至不特定多數的終端用戶(hù)，非法侵占了國家政策紅利補貼，違背了降低企業(yè)用電成本的政策初衷，消解了國家為企業(yè)減負的政策目的，侵害了國家利益和社會(huì )公共利益。

　　轉供電主體不執行電費降價(jià)、電費優(yōu)惠政策，其行為違反了《中華人民共和國電力法》第四十四條第一款、《中華人民共和國價(jià)格法》第十二條等相關(guān)規定。根據《中華人民共和國價(jià)格法》第三十三條、第三十九條等規定，市場(chǎng)監督管理部門(mén)作為價(jià)格主管部門(mén)，依法應當對價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監督檢查，并且《國家發(fā)展改革委關(guān)于階段性降低企業(yè)用電成本支持企業(yè)復工復產(chǎn)的通知》也要求，相關(guān)部門(mén)要積極配合當地市場(chǎng)監督管理部門(mén)，切實(shí)加強轉供電環(huán)節收費行為監管，確保電費降價(jià)紅利及時(shí)足額傳導到終端用戶(hù)。據此，同年8月21日拱墅區檢察院向拱墅區市場(chǎng)監督管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)拱墅區市場(chǎng)監管局）發(fā)出檢察建議，建議對涉案6家轉供電企業(yè)的違法行為進(jìn)行查處，對轄區內所有轉供電企業(yè)開(kāi)展專(zhuān)項排查。

　　拱墅區市場(chǎng)監管局收到檢察建議后，高度重視，積極開(kāi)展專(zhuān)項整治行動(dòng)。鑒于本案涉及的終端用戶(hù)多、電費數額高、清退難度大，拱墅區檢察院多次與拱墅區市場(chǎng)監管局召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議，分析案件查辦過(guò)程中的法律適用、辦案方式和執法尺度，達成共識。拱墅區市場(chǎng)監管局制定了清理轉供電環(huán)節加價(jià)的工作方案，對檢察建議涉及的6家轉供電企業(yè)立案調查，依法開(kāi)展電費清退工作；集體約談轄區內多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區、商業(yè)綜合體和物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)者，引導轉供電企業(yè)自主退費；加大政策宣傳力度，采取聯(lián)合宣講、發(fā)放告知書(shū)、現場(chǎng)檢查等方式，擴大政策及其優(yōu)惠措施的知曉度。截至2021年6月，檢察建議所涉的6家轉供電企業(yè)清退多收費用共計290萬(wàn)余元，罰沒(méi)款項240萬(wàn)余元。拱墅區市場(chǎng)監管局在轄區范圍內開(kāi)展專(zhuān)項排查，檢查轉供電企業(yè)83家，清退多收費用4464萬(wàn)余元，惠及終端用戶(hù)14000余戶(hù)，實(shí)施行政處罰28件，罰沒(méi)款項807萬(wàn)余元，整治工作取得明顯成效。

　　在此基礎上，杭州市人民檢察院于2021年2月在全市開(kāi)展專(zhuān)項監督，全面排查整治轉供電環(huán)節違規收取電費行為，推動(dòng)相關(guān)職能部門(mén)排查轉供電企業(yè)276家，行政罰款1122萬(wàn)余元，清退多收費用8653萬(wàn)余元，惠及終端用戶(hù)4萬(wàn)余戶(hù)。

　　【指導意義】

　　（一）監督保障惠民公共政策有效執行，屬于公益訴訟檢察職責范圍。公共政策是國家統籌分配社會(huì )利益、協(xié)調經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)的手段、工具和杠桿，與民生和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展息息相關(guān)，需要法律的保障。檢察機關(guān)是保障國家法律統一正確實(shí)施的司法機關(guān)，要立足保護國家利益和社會(huì )公共利益的職能定位，充分發(fā)揮法律監督職能作用，對公共政策實(shí)施過(guò)程中違法違規套取、騙取、截留、挪用各類(lèi)惠民助企補貼等損害國家利益或者社會(huì )公共利益的情形，依法能動(dòng)履職，督促有關(guān)行政機關(guān)加強監管，確保國家惠民助企政策落地見(jiàn)效。

　　（二）對于有一定普遍性的問(wèn)題，檢察機關(guān)可以通過(guò)專(zhuān)項監督推動(dòng)訴源治理。針對一定區域內點(diǎn)多面廣具有普遍性的問(wèn)題，檢察機關(guān)可以總結提煉辦案中可復制、可推廣的經(jīng)驗，開(kāi)展專(zhuān)項監督活動(dòng)，實(shí)現類(lèi)案監督，推動(dòng)訴源治理。專(zhuān)項監督活動(dòng)中，在立足法律監督職能定位的基礎上，可以加強與行政機關(guān)的協(xié)作配合，形成執法司法合力。