8月22日，今年新成立的省人大常委會(huì )辦公廳民意征集處，正在緊張整理著(zhù)群眾對《江蘇省物業(yè)管理條例》實(shí)施情況的意見(jiàn)。此次征得意見(jiàn)建議達兩萬(wàn)余條。

　　在全國省級人大層面率先成立專(zhuān)職民意征集機構，是這兩年江蘇改進(jìn)民意征集工作的縮影。從以往將法規全文放在官網(wǎng)坐等群眾來(lái)提意見(jiàn)，到主動(dòng)擴大征集面、優(yōu)化調研方法、強化意見(jiàn)反饋，持續改進(jìn)的征集能讓民意更暢達嗎？

　　從等民意上門(mén)到主動(dòng)投放

　　征集對省物業(yè)管理條例實(shí)施情況的意見(jiàn)建議，是省人大常委會(huì )辦公廳民意征集處成立以來(lái)的第4個(gè)民意征集項目，4個(gè)項目關(guān)注度持續走高。“總點(diǎn)擊關(guān)注大概60000多人，參與調查問(wèn)卷15900多人，征集到文字性意見(jiàn)建議26400多條。以前的建議相對泛泛，通過(guò)改進(jìn)征集形式，意見(jiàn)相對具體，深度也有提升。”該處處長(cháng)楊曉東說(shuō)。

　　楊曉東經(jīng)手的上一個(gè)項目，《江蘇省養老服務(wù)條例（修訂草案稿）》獲得文字意見(jiàn)建議2026條。與之相對，以往法規也放在人大官網(wǎng)開(kāi)門(mén)征集意見(jiàn)建議，普遍只能征得寥寥數十條。這并非個(gè)例，常州市司法局地方立法處處長(cháng)岳林云坦言，當地民意征集點(diǎn)布到基層，但老百姓參與熱情不高。去年淮安立法項目有十多個(gè)，各種渠道收到兩三百條意見(jiàn)，但社會(huì )面反應平平。住宅專(zhuān)項維修資金使用牽涉家家戶(hù)戶(hù)，一條意見(jiàn)也沒(méi)征集到。淮安市司法局立法處副處長(cháng)李文濤曾就此詢(xún)問(wèn)一些小區業(yè)委會(huì )主任，有人表示沒(méi)有意識到這項立法的重要性，法規名稱(chēng)《建筑物及其附屬設施維修資金管理辦法》也過(guò)于專(zhuān)業(yè)。揚州市司法局立法處處長(cháng)張穎舉例說(shuō)，以網(wǎng)上全文登載草案方式征求意見(jiàn)，“多的時(shí)候收到四五條，少的只有兩三條”。

　　“如果不主動(dòng)去征集，靠群眾主動(dòng)提交的太少。”楊曉東和同事們現在會(huì )圈定重點(diǎn)人群設法定點(diǎn)投送問(wèn)卷。省養老服務(wù)條例修訂時(shí)，考慮到老人上網(wǎng)少，民意征集辦從全省千余家養老機構中每個(gè)設區市抽取10家征集意見(jiàn)，并委托他們向老人投放問(wèn)卷。“總共投送了128家。每個(gè)市都分公辦、民營(yíng)、公建民營(yíng)等幾種類(lèi)型抽取，還區分規模，村建養老院也會(huì )抽取。”楊曉東說(shuō)。

　　各地也在嘗試征集擴面。8月出臺的宿遷市第六屆人大常委會(huì )2022年至2026年立法規劃和成果，就邀請6萬(wàn)多市民投票這5年立什么法。《無(wú)錫市文明行為促進(jìn)條例》制定時(shí)，市民受邀從30條不文明行為中投票選出10條重點(diǎn)規范項目。“不文明行為很多，普遍抓效果不一定很好，要把比較突出的、老百姓反映強烈的梳理出來(lái)。”無(wú)錫市人大常委會(huì )法工委副主任姚愛(ài)軍介紹，由于在媒體特別是新媒體進(jìn)行充分動(dòng)員，有6萬(wàn)無(wú)錫市民參與投票評議，立法宣傳受眾面達百萬(wàn)人次。

　　較大規模民意征集以往偶爾為之，近年越來(lái)越多。作為江蘇省統計協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)單位，江蘇中創(chuàng )市場(chǎng)調研咨詢(xún)有限公司承接過(guò)省內眾多民意征集項目。公司研究總監馮學(xué)悟說(shuō)，近年來(lái)政府部門(mén)決策或立法機構立法等，在專(zhuān)家論證之外，對民意征集輔助決策、評估風(fēng)險、提升相關(guān)群體滿(mǎn)意度日益重視，也更加注重向社會(huì )購買(mǎi)服務(wù)，讓專(zhuān)業(yè)機構參與調查統計。該公司承接了包括全省面上工作、面向特定人群的立法、涉及具體片區的深度民意征集等諸多項目。

　　通過(guò)更多剖面達成更廣覆蓋

　　民意征集始終面臨效率和規模的矛盾，以往通常以多場(chǎng)研討、聽(tīng)證、座談的形式，聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、法律專(zhuān)家、行業(yè)相關(guān)人士、代表委員及群眾代表意見(jiàn)，專(zhuān)家建議吸納比例往往也遠高于公眾意見(jiàn)。

　　座談帶來(lái)的有價(jià)值意見(jiàn)多，但覆蓋面小；廣覆蓋征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？“廣覆蓋其實(shí)可以這樣理解：一個(gè)是單一面上的廣覆蓋，體現為數量多；另一個(gè)是層次、維度上的廣覆蓋，選取不同剖面聽(tīng)取意見(jiàn)。”南京市人大法制委立法處處長(cháng)張倩認為，民意征集擴面與小范圍座談并非對立，覆蓋各典型人群、靶向征集利益相關(guān)方意見(jiàn)才是目的。

　　“采取何種方式征求公眾意見(jiàn)主要根據條例本身特點(diǎn)。體現程序民主、形式民主還是實(shí)質(zhì)民主，需要作出平衡。”張倩表示，小范圍座談會(huì )通常都很有針對性，效率也很高。她以剛出臺的關(guān)于加強長(cháng)江江豚保護的決定為例，“如果只是泛泛地征求意見(jiàn)，社會(huì )公眾會(huì )意識到長(cháng)江江豚保護很重要。但是怎樣體現保護要求，立法中既聽(tīng)取部分法律專(zhuān)家意見(jiàn)，也特地邀請長(cháng)江江豚保護志愿者、公益組織以及經(jīng)常拍攝江豚的攝影師參加座談，這些人長(cháng)期追蹤江豚，一方面有深厚的感情，另一方面也有理性層面的專(zhuān)業(yè)積累，給我們提了很多很好的建議。”

　　為讓意見(jiàn)征集兼具針對性和覆蓋面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是我省實(shí)踐較多的制度設計。2016年，常州就確定金壇區西城街道方邊村委等15家單位為市政府立法聯(lián)系點(diǎn)，2019年增加8家民營(yíng)企業(yè)，今年又擴大到28家。

　　南京也從基層選擇建立80個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，每部法規都會(huì )經(jīng)此征求民意。去年下半年《南京市雨花臺烈士陵園保護條例》立法時(shí)，雨花臺區兩個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)就通過(guò)征求周邊群眾意見(jiàn)，為在維護烈士陵園肅穆氛圍和關(guān)照周邊居民多年來(lái)到陵園日常休閑鍛煉的民生需求間平衡提供了依據。“我們據此作了妥善修改，規定在合適范圍、適當時(shí)間內正常的體育鍛煉活動(dòng)是鼓勵、允許的。”張倩介紹。

　　當前民意征集以召開(kāi)居民座談會(huì )、議事會(huì )等形式居多，馮學(xué)悟提醒，與民生息息相關(guān)的征集中，逐戶(hù)訪(fǎng)談獲取數據必不可少，“我更傾向于在不告知的情況下進(jìn)行隨機拜訪(fǎng)和溝通，這樣最真實(shí)。了解一些情況后再參加座談會(huì )，這樣可能獲得更真實(shí)的反饋。”

　　科學(xué)設置議程提高征集精準度

　　以往民意征集獲得意見(jiàn)少，與征集“用戶(hù)界面”不友好也有關(guān)系。“因為法規篇幅太長(cháng)、專(zhuān)業(yè)性太強，群眾一般都不知道如何去提意見(jiàn)，所以效果不是很明顯。”楊曉東說(shuō)，通過(guò)官網(wǎng)發(fā)表意見(jiàn)的群眾只占8%左右，其他91.4%都來(lái)自移動(dòng)端，提示要更多向新媒體投放；群眾通過(guò)人大網(wǎng)站要找到征求意見(jiàn)頁(yè)面再填寫(xiě)，復雜的流程也會(huì )影響其積極性。

　　各環(huán)節都會(huì )影響征集成效，問(wèn)卷設計一環(huán)較為突出。“法規動(dòng)不動(dòng)都是幾十條、十幾頁(yè)，現在我們把征集重點(diǎn)和社會(huì )熱點(diǎn)結合起來(lái)，把選擇題、評價(jià)題和開(kāi)放式問(wèn)答題結合起來(lái)，形成一份篇幅適當、重點(diǎn)突出、便于填寫(xiě)和轉發(fā)的調查問(wèn)卷。”楊曉東介紹，問(wèn)卷還要把群眾想說(shuō)但沒(méi)考慮到的設成題干進(jìn)行引導，讓群眾意識到“原來(lái)我還確實(shí)有這樣的訴求”。

　　設計問(wèn)題就是設置議程，是否科學(xué)很關(guān)鍵。馮學(xué)悟認為，首先應掌握豐富的第一手資料。以老小區裝電梯為例，應避免讓居民選擇“同意”或“不同意”。除設計“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間選項外，還應深入掌握“不同意”的深層原因。“不同意裝電梯可能是費用問(wèn)題，那問(wèn)卷就可設計‘在分攤多少費用以下您同意裝電梯’的問(wèn)題。”馮學(xué)悟說(shuō)，事先充分調研、大致掌握樓內居民收入水平等后設計問(wèn)卷，才能征集到最真實(shí)民意。

　　去年南京首次依程序舉行大規模立法聽(tīng)證會(huì )，就是這么做的。不僅市民代表是在公證處見(jiàn)證下?lián)u號產(chǎn)生，還有權規定聽(tīng)證主題。張倩介紹，前期論證認為，聽(tīng)證會(huì )組織不能只停留在開(kāi)放式征求意見(jiàn)，而要靶向聽(tīng)取意見(jiàn)。以三個(gè)議題之一電梯保修期限設置多長(cháng)為例，“如果我們只單獨把這個(gè)條款拿出來(lái)不作闡釋、不提供初始選項，可能電梯使用者就會(huì )希望免費保修期越長(cháng)越好，電梯制造單位就會(huì )傾向于最低限度。所以我們前期調研、充分論證提出3年和5年兩個(gè)主要選項，讓大家更聚焦這兩個(gè)點(diǎn)來(lái)闡述意見(jiàn)，能夠很好地提高征集效果。”

　　以點(diǎn)帶面讓更多民意涌現

　　“我省大力推廣‘夜經(jīng)濟’‘夜市一條街’等，出店經(jīng)營(yíng)、擺攤能吸引大量人氣，不應有過(guò)多的限制。”7月25日，南京市京西大廈立法聽(tīng)證室，太倉市城廂鎮綜合行政執法局張瑞西就正在征集意見(jiàn)的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛生管理條例（修訂草案）》，建議適當放寬“占道經(jīng)營(yíng)”有關(guān)規定，給予地方政府一定自主權，有條件的地方可以允許出店經(jīng)營(yíng)。

　　張瑞西是自己報名后專(zhuān)門(mén)來(lái)寧提建議的。此次民意征集省司法廳作了方法改進(jìn)——聽(tīng)證會(huì )小型化、連續舉辦、不設主題和“框框”，群眾“有話(huà)說(shuō)”就可報名參加。在城管執法一線(xiàn)干了6年，張瑞西有不少話(huà)要說(shuō)。

　　像張瑞西這樣參與熱情很高的群眾，每位民意征集組織者都能舉出幾個(gè)，但讓更多人想參與則是另一回事。“目前考慮最多的就是如何擴大影響力。”楊曉東坦言，當前除了省物業(yè)管理條例修改意見(jiàn)征集超過(guò)兩萬(wàn)條，其他項目征得意見(jiàn)數量尚不夠，“至少上千才有一定代表性。這就需要我們調整方式，培育重點(diǎn)人群，爭取和鞏固熱心群眾。”

　　南京市民王興宏是楊曉東口中的熱心群眾之一。7月10日晚，當過(guò)三屆小區業(yè)委會(huì )主任的他和省內淮安等地業(yè)委會(huì )負責人，聯(lián)合召開(kāi)線(xiàn)上線(xiàn)下相結合的省物業(yè)管理條例實(shí)施情況意見(jiàn)建議研討會(huì )。這場(chǎng)純民間的研討會(huì )，吸引省內外160多位業(yè)主、物業(yè)企業(yè)、開(kāi)發(fā)企業(yè)、代表委員、專(zhuān)家學(xué)者等參加，形成意見(jiàn)匯總報告遞交省人大常委會(huì )。

　　在王興宏看來(lái)，媒體、社會(huì )組織等新興征集渠道與體制內征集渠道結合，獲得的民意更真實(shí)。有關(guān)部門(mén)對民意征集越來(lái)越重視，征集制度基本具備，進(jìn)步也看得見(jiàn)，但要真正讓群眾堅定法治信仰，還需持續改進(jìn)，特別要建立良好的反饋機制。

　　但目前，及時(shí)反饋難不僅有制度障礙，人手也是問(wèn)題。省人大常委會(huì )民意征集處只有經(jīng)省委編辦批準的4個(gè)人，處理大量已征得意見(jiàn)就已十分忙碌。彌補人手不足，第三方調查統計機構正被廣泛引入。在馮學(xué)悟看來(lái)，不同征集渠道各有優(yōu)勢，“在舊城改造等項目中，面對政府機構群眾不一定會(huì )說(shuō)實(shí)話(huà)，但對獨立的第三方可能會(huì )說(shuō)。我們收集加工處理后反饋給委托方，也是民意反饋的一種形式。”

　　第三方機構的調查也有其局限。馮學(xué)悟認為，政府部門(mén)間如能打通數據孤島、共享數據，就能在征集前設計更有針對性的方案，“比如幫助鐵路部門(mén)搜集民意，如果知道這一片區居民狀況、歷史訴求，有一個(gè)事先評估，征集就更加有底，也能把更多精力挪出來(lái)去挖掘被訪(fǎng)者真實(shí)想法。”她進(jìn)一步建議，民意征集項目取得的數據遠少于政府部門(mén)日積月累的龐大數據，要融合“大”“小”數據，不可偏廢。

　　對下一步工作，楊曉東表示：“我們想通過(guò)以點(diǎn)帶面的方式，把群眾關(guān)注度和熱情提升起來(lái)，最終要達到所有立法、執法檢查項目都進(jìn)行深入民意征集的目的。”