作者：郭冠男、陳潤（中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院經(jīng)濟體制與管理研究所）

　　縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。以縣城為重要載體的城鎮化建設，是我國新型城鎮化建設的重要內容，是構建新型工農城鄉關(guān)系和推進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的重要一環(huán)。在此進(jìn)程中，需高度重視對縣城的功能定位及對其發(fā)展方向的分類(lèi)引導，積極培育專(zhuān)業(yè)功能縣城，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，將不同縣城在資源稟賦、區位優(yōu)勢以及特色經(jīng)濟等方面的專(zhuān)業(yè)特長(cháng)發(fā)揮出來(lái)，更好推進(jìn)新型城鎮化建設，推動(dòng)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

　　明晰重要意義

　　縣城是城鄉融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，產(chǎn)業(yè)是縣城發(fā)展的重要根基。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，特別是積極培育專(zhuān)業(yè)功能縣城，對于增強縣城產(chǎn)業(yè)承載力和要素集聚效應、促進(jìn)城鄉融合發(fā)展具有重要意義。

　　一是有利于把我國城鎮化速度穩定在適宜水平。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城鎮化水平得到快速提升。2021年末，我國常住人口城鎮化率達到64.72%。從其他國家城鎮化發(fā)展情況看，城鎮化率達到60%后，不同國家的城鎮化進(jìn)程會(huì )出現分化。有的國家城鎮化明顯降速，到65%左右就不再提高；有的國家表現為緩慢降速，到75%左右進(jìn)入穩定狀態(tài)；有的國家城鎮化速度一直保持穩定增長(cháng)，到80%左右趨于穩定。當前，我國人口向大中城市集中的趨勢已經(jīng)放緩，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設將有助于我國城鎮化速度穩定在適宜水平，為實(shí)施擴大內需戰略等一系列重大部署持續提供動(dòng)力。

　　二是有利于增強縣城的承載力、吸引力、輻射帶動(dòng)力。截至2021年年底，我國縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口近30%，縣及縣級市數量占縣級行政區劃數量約65%。但總體上看，我國縣城發(fā)展仍相對滯后，人口和經(jīng)濟發(fā)展不匹配。具體表現為，大部分縣城建設總體落后，對人口、資本、技術(shù)等要素的吸引力不足，產(chǎn)業(yè)集聚效應較弱。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，因地制宜補齊縣城發(fā)展的短板弱項，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城市、縣城和鄉村之間的流動(dòng)，推動(dòng)縣域逐步形成特色鮮明、結構優(yōu)化、富有競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，有助于使縣城生產(chǎn)要素的空間集聚效應與產(chǎn)業(yè)集群的規模經(jīng)濟相互促進(jìn)，使縣城的承載力、吸引力、輻射帶動(dòng)力全面提升。

　　三是有利于促進(jìn)城鄉融合發(fā)展。縣城是連接城市、服務(wù)鄉村的重要橋梁，是破解鄉村發(fā)展難題、彌補鄉村發(fā)展短板的重要突破口。我國長(cháng)期形成的城鄉二元結構尚未完全改變，農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低于非農業(yè)，城鄉基本公共服務(wù)均等化尚在推進(jìn)之中。當前和今后一個(gè)時(shí)期，縮小城鄉發(fā)展差距、推動(dòng)農民農村共同富裕是一項重要任務(wù)，尤其需發(fā)揮好縣城的作用。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，將有力提升縣城對鄉村經(jīng)濟的輻射帶動(dòng)作用，加快推進(jìn)鄉村振興，是促進(jìn)城鄉融合發(fā)展的重要抓手。

　　找準建設重點(diǎn)

　　推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，需順應縣城發(fā)展規律、人口流動(dòng)趨勢和產(chǎn)業(yè)變遷態(tài)勢，堅持科學(xué)把握、精準定位、分類(lèi)引導、突出重點(diǎn)、特色發(fā)展。

　　一要順應縣城發(fā)展規律，科學(xué)定位、分類(lèi)引導縣城發(fā)展方向。當前，我國縣城呈現出多層次、非均衡發(fā)展的特點(diǎn)。大城市周邊縣城積極承接城市產(chǎn)業(yè)溢出或功能疏解，全面融入大城市、都市圈及城市群；一大批具有特色產(chǎn)業(yè)或特色市場(chǎng)的縣城經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規模效應和要素集聚效應明顯。縣城所處區域不同，發(fā)展基礎、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構、資源稟賦、腹地面積、環(huán)境容量等各不相同，多層次、非均衡發(fā)展既是客觀(guān)趨勢，也符合城鎮化一般規律。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，需順應縣城發(fā)展的內在規律，充分認識縣城發(fā)展的巨大潛力，立足其資源環(huán)境承載能力、區位條件、產(chǎn)業(yè)基礎等，統籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，對縣城發(fā)展方向進(jìn)行科學(xué)定位、分類(lèi)引導。

　　二要研判人口流動(dòng)趨勢，探索縣城特色化發(fā)展路徑。我國城鎮化還有巨大空間，農村人口向城鎮流動(dòng)、落戶(hù)、定居仍是大趨勢。從城市看，部分城市生活成本高，人口過(guò)度聚集，“規模不經(jīng)濟”“城市病”等問(wèn)題突出，對人口的吸納放緩。從縣城看，大城市周邊縣城已經(jīng)成為吸納人口的重要承載地，具有較強產(chǎn)業(yè)基礎或產(chǎn)業(yè)集群的縣城在促進(jìn)人口集聚、吸納農業(yè)轉移人口、提供就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。通過(guò)加強基礎好、潛力大、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的縣城建設，更好發(fā)揮這些縣城吸納農業(yè)轉移人口的功能，十分重要。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，需順應人口流動(dòng)趨勢，重點(diǎn)做好大城市周邊縣城和專(zhuān)業(yè)功能縣城對農業(yè)轉移人口的有效吸納。

　　三要實(shí)現聯(lián)動(dòng)綜合施策，大力培育專(zhuān)業(yè)功能縣城。產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要支撐，產(chǎn)業(yè)有特色，縣城發(fā)展才有競爭力，縣域經(jīng)濟才有輻射力。當前，縣城產(chǎn)業(yè)尤其是一般性制造業(yè)已呈現出地域化、聚集化、特色化發(fā)展的趨勢，部分發(fā)展較好的專(zhuān)業(yè)功能縣城在吸引就業(yè)、輻射周邊方面表現突出。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設，需立足縣情，更好支持這些具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(cháng)，突出比較優(yōu)勢，鼓勵縣城利用自身的特色資源、特色文化、特色區位、特色生態(tài)等培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，健全配套產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化集群式發(fā)展，強化新型城鎮化建設的產(chǎn)業(yè)支撐。

　　凸顯產(chǎn)業(yè)特色

　　在培育專(zhuān)業(yè)功能縣城的過(guò)程中，要更好發(fā)揮縣城比較優(yōu)勢，突出主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，精準增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟特色化、特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟集群化。

　　一是堅持“一縣一策”，瞄準特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。實(shí)施差異化戰略，立足縣城自身產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展實(shí)際，把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，科學(xué)確定縣城主導產(chǎn)業(yè)或特色產(chǎn)業(yè)，聚焦符合政策、市場(chǎng)規模大且具有地方特色的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，引導產(chǎn)業(yè)集中集聚發(fā)展，持續釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“乘數效應”。同時(shí)，更好發(fā)揮政府引導作用，科學(xué)編制和完善建設方案，統籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉移，突出企業(yè)在承接產(chǎn)業(yè)轉移中的主體地位。

　　二是完善園區功能，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力。積極搭建產(chǎn)業(yè)園區平臺，實(shí)現產(chǎn)業(yè)規模化、集群化、鏈條化發(fā)展，提升現有產(chǎn)業(yè)園區能級，提高縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承載能力。產(chǎn)業(yè)園區要做好產(chǎn)業(yè)導入、產(chǎn)業(yè)運營(yíng)、產(chǎn)業(yè)鏈條延伸等方面工作的有序銜接；助力特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，拓展招商引資、營(yíng)商服務(wù)、要素配置等方面的應用場(chǎng)景；搭建特色創(chuàng )新平臺，引進(jìn)和培育產(chǎn)業(yè)研究院、產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新中心、眾創(chuàng )空間、大學(xué)生創(chuàng )業(yè)園等創(chuàng )新平臺；積極探索產(chǎn)業(yè)基金運營(yíng)模式，完善產(chǎn)業(yè)園區投融資功能。

　　三是健全配套設施，夯實(shí)縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。加快形成縣城生產(chǎn)、運輸、消費的良性循環(huán)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)、民生相互促進(jìn)。具體來(lái)看，需著(zhù)力完善市政交通設施，暢通對外連接通道；建設規模適度的公共倉儲集散回收設施，配套發(fā)展物流中心和專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，改善縣城消費環(huán)境；完善生活配套基礎設施，建設提升教育、醫療、環(huán)境、衛生等基本公共服務(wù)和設施的水平，推進(jìn)縣城基礎設施向鄉村延伸、公共服務(wù)向鄉村覆蓋。

　　四是破解要素制約，強化產(chǎn)業(yè)培育要素保障。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)城鄉要素自由流動(dòng)和平等交換。著(zhù)眼破解當前制約縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度藩籬和現實(shí)障礙，加快推進(jìn)改革，合理引導城鄉要素雙向流動(dòng)，實(shí)現城鄉要素優(yōu)化組合、合理配置，強化專(zhuān)業(yè)功能縣城持續發(fā)展的能力。