公眾是國家文化公園建設(shè)的參與者和受益者，構(gòu)建完善的公眾參與機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)國家文化公園“共建共享共贏”的發(fā)展目標(biāo)。國外國家公園經(jīng)過上百年建設(shè)，其公眾參與模式日益完善，形成了以美國為代表的志愿者服務(wù)模式，以澳大利亞為代表的社區(qū)共管模式，以英國為代表的合作伙伴模式，以日本為代表的旅游影響修復(fù)模式。各國相對成熟的公眾參與模式可以為我國國家文化公園建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

　　一、美國：志愿者服務(wù)模式

　　志愿者服務(wù)是美國國家公園管理的重要特征，也是公眾參與的最有效方式之一。從1872年黃石國家公園建立，到1916年美國國家公園管理局建立，志愿者在美國國家公園建設(shè)中一直發(fā)揮著積極作用。1970年，美國國會(huì)頒布了《1969公園志愿者法》（Volunteers in the Parks Act of 1969），授權(quán)內(nèi)政部開展“公園志愿者計(jì)劃”。至此，美國國家公園志愿者與國家公園由非正式合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎降暮献麝P(guān)系。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國國家公園已形成了非常成熟、完善的志愿者服務(wù)體系，有近14萬名志愿者參與國家公園的管理與服務(wù)，志愿時(shí)長每年超500萬小時(shí)。

　　（一）完善的法律法規(guī)是國家公園志愿者服務(wù)模式建立的重要保障

　　《1969公園志愿者法》明確了志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)、活動(dòng)內(nèi)容、志愿者身份和權(quán)利保障、資金來源等，從法律角度保障了志愿者服務(wù)有法可循。1991年，美國國會(huì)通過了《部門撥款條例草案》（The Departmental Appropriations Bill），允許永久性使用志愿者資金以用于支付內(nèi)政部各部門的志愿者服務(wù)。2005年，國家公園管理局發(fā)布了第7號(hào)局長令（Director's Order 7）和7號(hào)志愿者服務(wù)參考手冊（Reference Manual 7），并多次修訂，為國家文化公園執(zhí)行“公園志愿者計(jì)劃”提供了方向指引，并系統(tǒng)規(guī)定了志愿活動(dòng)的管理、資金、志愿者資格、招聘、培訓(xùn)、表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、終止等內(nèi)容，為國家公園志愿者的組織和管理提供了完善的保障。

　　（二）多元參與主體是國家公園志愿者服務(wù)推進(jìn)的重要基礎(chǔ)

　　志愿者服務(wù)體系是美國國家公園充分利用民間力量，調(diào)動(dòng)多方積極性，最大程度吸引公眾參與的有效方式。國家公園志愿者根據(jù)參與身份的不同分為9類：兒童、青年和家庭志愿者；學(xué)習(xí)類志愿者；實(shí)習(xí)類志愿者；合作協(xié)會(huì)員工；合作伙伴組織；國家公園雇員；國家公園雇員家庭成員；外國公民；國際公園志愿者。同時(shí)，志愿服務(wù)分為全職、臨時(shí)、虛擬、特殊才能志愿服務(wù)等多種類型。美國還設(shè)置了多層級(jí)的志愿崗位，既為大眾提供廣泛的志愿服務(wù)崗位，也為有特長的專家提供專門的志愿崗位，如為醫(yī)學(xué)類專家提供醫(yī)療救護(hù)崗位等。

　　（三）多部門合作是國家公園志愿活動(dòng)拓展并豐富的重要路徑

　　國家公園管理局與相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)合作，拓展國家公園志愿活動(dòng)的類別和內(nèi)容，豐富志愿活動(dòng)形式，增進(jìn)志愿者的參與深度。國家公園管理局與美國童子軍及青年保護(hù)團(tuán)等機(jī)構(gòu)合作，推出青年志愿者項(xiàng)目，通過參與護(hù)林工作、開展徒步旅行、擔(dān)任解說導(dǎo)游等項(xiàng)目，加深青少年對自然、文化和歷史資源的認(rèn)知。國家公園管理局與環(huán)保組織、高校、非營利組織等合作，推動(dòng)“合作志愿者計(jì)劃”。如國家公園志愿者計(jì)劃和社區(qū)志愿者大使計(jì)劃合作推出的“社區(qū)志愿者大使計(jì)劃”，是一項(xiàng)為期50周的帶薪實(shí)習(xí)，具有不同專業(yè)背景的年輕人被安置在全國各地的國家公園提供服務(wù)，通過個(gè)人的積極參與將志愿服務(wù)與社會(huì)服務(wù)緊密聯(lián)系。

　　二、澳大利亞：社區(qū)共管模式

　　澳大利亞國家公園在管理中更強(qiáng)調(diào)原住民參與國家公園管理的權(quán)利，提出了“社區(qū)共管”的原住民參與管理模式。

　　（一）平衡原住民權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的“社區(qū)共管”模式

　　“社區(qū)共管”是指國家公園中的原住民與國家公園管理局依照相關(guān)法律法規(guī)，對國家公園內(nèi)的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行協(xié)商管理。最具代表性的是烏魯魯·卡塔丘塔國家公園模式，國家公園的所有權(quán)歸原住民所有，但原住民須將土地租給政府以便將其作為國家公園進(jìn)行管理。公園管理局建立以原住民為主的管理委員會(huì)，聘用原住民并提供就業(yè)機(jī)會(huì)，另建立原住民學(xué)員培訓(xùn)制度，原住民完成培訓(xùn)并獲得培訓(xùn)證書后持證上崗，以此推動(dòng)原住民參與國家公園事務(wù)的決策和管理。公園內(nèi)的特許經(jīng)營向原住民傾斜，原住民擁有優(yōu)先成為受許人并開展經(jīng)營的權(quán)利。

　　（二）“土著保護(hù)區(qū)”管理模式

　　隨著社區(qū)共管理念的演進(jìn)，出現(xiàn)了一種更為民主也更加尊重原住民意愿的新管理模式——“土著保護(hù)區(qū)”。在土著保護(hù)區(qū)內(nèi)，原住民不僅擁有土地產(chǎn)權(quán)，而且可以決定政府參與管理的程度以及旅游發(fā)展的程度。與傳統(tǒng)社區(qū)共管模式相比，原住民的土地依然自有，原住民和管理局共同決定國家公園內(nèi)遺產(chǎn)資源的保護(hù)和利用。土著保護(hù)區(qū)的提出，強(qiáng)化了原住民與國家公園地方文化的傳承聯(lián)結(jié)，使國家公園的管理更加尊重人與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系。

　　三、英國：合作伙伴模式

　　注重公眾參與是英國國家公園建設(shè)的重要理念，“合作伙伴（Partnership）”是公眾參與國家公園事務(wù)的一種重要方式，它強(qiáng)調(diào)以合作為前提的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　（一）統(tǒng)一連續(xù)的法律法規(guī)保障

　　公眾參與英國國家公園的相關(guān)事務(wù)受到多項(xiàng)法律法規(guī)的保護(hù)。英國實(shí)行土地私有制，為保障民眾的鄉(xiāng)村游憩需求，1949年英國議會(huì)通過了《國家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》（National Parks and Access to the Countryside Act），首次從立法上將民眾進(jìn)入國家公園等鄉(xiāng)村環(huán)境休閑娛樂的權(quán)利納入法律。1968年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》（The Town and Country Planning Act）和1972年的《地方政府法》（Local Government Act）都將公眾參與國家公園規(guī)劃納入法律要求。1995年的《環(huán)境法案》（Environment Act）規(guī)定，國家公園管理局在制定管理計(jì)劃書時(shí)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與。2011年，《地方主義法案》（Localism Act）引入“鄰里計(jì)劃”，提出重視合作伙伴，尤其是社區(qū)居民的參與，將土地利用規(guī)劃由過去單一的政府決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧蜕鐓^(qū)居民共同決定，其中涉及國家公園土地利用的，需要得到多數(shù)公民投票同意，土地利用規(guī)劃才能被通過。此后，英國15個(gè)國家公園均成立了合作伙伴組織，有6個(gè)國家公園用“合作伙伴規(guī)劃”替代原來的“管理規(guī)劃”。作為從城市治理領(lǐng)域衍生而來的公眾參與方式，“合作伙伴”模式將國家公園范圍內(nèi)的各方發(fā)展訴求進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理和相互制衡，提高了資源配置效率，并踐行了全民共享共治的共同體理念。

　　（二）落實(shí)到位的社區(qū)增權(quán)實(shí)踐

　　“合作伙伴”這一公眾參與形式落實(shí)于英國國家公園建設(shè)的方方面面。在土地管理方面，國家公園管理局與土地所有者簽訂公眾進(jìn)入?yún)f(xié)議，向游客提供封閉或限制地區(qū)的信息以及游憩活動(dòng)所必需的空間場地和相關(guān)設(shè)施。在社區(qū)參與方面，國家公園管理局一方面直接向居民提供園區(qū)內(nèi)的工作機(jī)會(huì)，如雇傭、向游客銷售食品及手工藝品等，并為在國家公園內(nèi)工作的人提供經(jīng)濟(jì)適用房；另一方面鼓勵(lì)地方成立社區(qū)旅游組織，通過發(fā)展商業(yè)以增加就業(yè)機(jī)會(huì)。在自然保護(hù)方面，自然的聲音、森林信托、野生生物信托基金和皇家鳥類保護(hù)協(xié)會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)為國家公園資源的保護(hù)提供支持。在商業(yè)發(fā)展方面，增強(qiáng)國民旅游體驗(yàn)的項(xiàng)目得到廣泛資助，如2019年，發(fā)現(xiàn)英國基金會(huì)資助了“在英國的國家公園里創(chuàng)造美好的回憶”項(xiàng)目，其中涉及9個(gè)英國國家公園提供的72個(gè)可預(yù)訂的成套旅游體驗(yàn)項(xiàng)目。

　　四、日本：旅游影響修復(fù)模式

　　日本的國家公園主要為公眾提供游憩教育功能，隨著旅游利用與環(huán)境保護(hù)矛盾的日益凸顯，民眾對修復(fù)旅游負(fù)面影響的呼聲漸高，國家公園管理局試圖通過引入公眾參與的方式，緩解因旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展而引起的資源過度利用等問題。

　　（一）法律保障下的旅游影響修復(fù)

　　“國民信托運(yùn)動(dòng)”是一項(xiàng)向日本國家公園進(jìn)行社會(huì)捐贈(zèng)的土地信托活動(dòng)。為了避免資源豐富且具有珍貴自然與人文價(jià)值的土地被旅游開發(fā)商購得而進(jìn)行商業(yè)化利用，國民信托法人組織采取面向全日本民眾籌集捐款的方式收募資金，利用眾籌所得的捐款買下土地產(chǎn)權(quán)，對國立公園的資源進(jìn)行保護(hù)。“知床100平米”行動(dòng)是日本最著名的國民信托運(yùn)動(dòng)，這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)旨在購買國家公園內(nèi)閑置的可耕種土地以防止土地過度開發(fā)或荒漠化。通過全國近5萬人的捐款，該運(yùn)動(dòng)共收購了超過9000公頃的廢棄農(nóng)田。民眾通過捐款，可享受其個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)的稅收優(yōu)惠。2002年，日本頒布《自然公園法》修正案，明確提出將公園管理權(quán)交給當(dāng)?shù)氐姆钦M織，并且與土地所有者簽訂協(xié)議，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與自然景觀的保護(hù)。同年，《自然再生推進(jìn)法》出臺(tái)，提出了當(dāng)?shù)孛癖姟＜覍W(xué)者和非政府組織等各種不同利益相關(guān)者參與地區(qū)自然修復(fù)工程的要求。法律的出臺(tái)為日本保護(hù)國家公園的生態(tài)環(huán)境和資源，修復(fù)旅游影響提供了保障。

　　（二）人才保障下的旅游影響修復(fù)

　　日本為了鼓勵(lì)公眾參與國家公園的旅游影響修復(fù)工作，在國家公園設(shè)置了“園林官”以及“自然保護(hù)官助理”“自然公園顧問”“國家公園志愿者”等多種崗位，為公眾參與國家公園的旅游影響修復(fù)提供機(jī)會(huì)。園林官是隸屬于環(huán)境省的國家公務(wù)人員，其工作涉及審查、許可和授權(quán)在國家公園舉行的活動(dòng)，開展和促進(jìn)自然恢復(fù)項(xiàng)目等。自然保護(hù)官助理主要從事在國家公園的自然觀察和野外解說等工作。自然公園顧問則通過參與保護(hù)動(dòng)植物、垃圾清理等活動(dòng)，確保自然保護(hù)和資源的適當(dāng)利用。志愿者參與美化環(huán)境的清理活動(dòng)、參與自然資源調(diào)查等。這種正式與非正式交織的人才隊(duì)伍不僅緩解了國立公園的用人緊張，也在國民間普及自然保護(hù)的理念與意識(shí)，推進(jìn)旅游影響修復(fù)理念的傳播。

　　（注：本文系國家社科基金藝術(shù)學(xué)一般項(xiàng)目“國家文化公園遺產(chǎn)保護(hù)與旅游利用的協(xié)調(diào)機(jī)制研究”［21BH157］的階段性研究成果。）

　　（作者 吳麗云 徐嘉陽 單位：北京第二外國語學(xué)院）