2017年中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確要求“必須加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績(jì)效評價(jià)、政績(jì)考核，創(chuàng )建和完善制度環(huán)境，推動(dòng)我國經(jīng)濟在實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進(jìn)展。”提出這么多體系和考核要求，說(shuō)明中央在這個(gè)問(wèn)題上，是下了大的決心，并有周密的考慮。

日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》提出的目標是：促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平，推動(dòng)國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年末比2017年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右，由此國企去杠桿正駛入快車(chē)道。為什么要重視國企業(yè)負債問(wèn)題，什么原因造成國企資產(chǎn)負債居高不下下，從那些方面入手解決國企資產(chǎn)負債問(wèn)題，關(guān)鍵處在哪里？值得研究。

國企高負債原因何在？

約束國有企業(yè)資產(chǎn)負債，要從認識國企高負債原因入手。國企這么高的負債率是怎么來(lái)的？除經(jīng)濟增速下行外，重要的要從體制方面原因。

很多人將國企的高負債率歸結為經(jīng)濟增速下降。這有一定道理。在2008年中國推出了以“四萬(wàn)億”為內容的刺激經(jīng)濟增長(cháng)計劃以后，國企杠桿率急劇攀升。在經(jīng)濟高增長(cháng)時(shí)期，企業(yè)能拿到訂單、有業(yè)務(wù)、有利潤，高負債率對國企而言不是什么大問(wèn)題。但是，隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，我國經(jīng)濟基本面開(kāi)始發(fā)生變化：傳統增長(cháng)動(dòng)力減弱，潛在增長(cháng)率有所下降，過(guò)去接近兩位數的高增長(cháng)很難再見(jiàn)。一旦市場(chǎng)轉差，企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)下降，盈利能力下降，高負債率的風(fēng)險就會(huì )不斷顯現。

國有金融機構以支持國有企業(yè)為主，是導致國企負債率快速上升的重要原因。國有金融機構多少年以來(lái)主要是支持國有企業(yè)，尤其是支持特大型、大型國有企業(yè)，國企往往是銀行貸款的“座上賓”，信貸占據其融資的較大比重，國企導致銀行不良率的壓力較大。國有金融機構和國有企業(yè)之間這種千絲萬(wàn)縷的先天關(guān)聯(lián)，決定了國有企業(yè)的杠桿高。資料顯示，2008—2009年期間，伴隨著(zhù)財政發(fā)力，國有企業(yè)在與之相聯(lián)系的金融、地產(chǎn)、通信、公用事業(yè)、交通運輸、采掘、鋼鐵有色等行業(yè)都快速加杠桿。

從根本上說(shuō)，國企負債率高是發(fā)展思路問(wèn)題所致。國企多年來(lái)受到各種因素的影響，主要目的是加快速度、做大規模。現行體制下國企在經(jīng)營(yíng)和擴張過(guò)程中不計代價(jià)、不講成本、不看效益、不注重提升核心競爭力所致。更多情況下，都是圍繞規模和數量做文章，圍繞資產(chǎn)和營(yíng)業(yè)額做文章。尤其是前些年，央企為了避免在新一輪改革中被重組和整合，都把規模擴張和資產(chǎn)擴大當作了最主要手段，瘋狂地通過(guò)負債進(jìn)行投資布局和收購資產(chǎn)，以至于多數央企都在全國設立了基地，投資了規模很大的項目，也圈下了很多土地。也正因為國企在經(jīng)營(yíng)和擴張過(guò)程中可以不計代價(jià)、不講成本，因此，資金從何而來(lái)，就不是企業(yè)重點(diǎn)考慮的事。尤其在金融危機爆發(fā)后的頭兩年，為了應對金融危機的沖擊和影響，國企更是掀起了一場(chǎng)投資熱，金融機構也是趁機向國企投放了大量資金。地方政府為了招商引資，也紛紛把目標轉向國企，尤其是央企。當然，收購了相當數量的地方國企和民營(yíng)企業(yè)，有的央企也因此背上了沉重負擔。因為國企的經(jīng)營(yíng)者是任期制不是終身制，企業(yè)規模做得越大，影響力就越大。影響力大了，政績(jì)顯著(zhù)，提拔重用機會(huì )增加。至于國企形成的超額度負債問(wèn)題，就是必然結果了。這就和地方政府官員追求GDP過(guò)快增長(cháng)如出一轍，都是一個(gè)思維模式。在資產(chǎn)規模不斷擴大的同時(shí)，負債也在不斷擴大。且因為盲目擴張、無(wú)序擴張帶來(lái)的大多是無(wú)效資產(chǎn)、無(wú)效收入，所以，負債的擴張速度還要大于資產(chǎn)的擴張速度。

供給側結構性改革進(jìn)度不快，也是國有企業(yè)資產(chǎn)負債居高不下的原因。一些質(zhì)量不高、缺乏活力的國企甚至“僵尸企業(yè)”占據部分信貸資源，導致國企產(chǎn)能結構嚴重失衡、杠桿率不斷高企，也成為供給側結構性改革阻力最大的領(lǐng)域之一。去杠桿情況最嚴峻的行業(yè)是化工、煤炭和鋼鐵行業(yè)，某省煤炭行業(yè)國企負債率幾乎相當于該省一年地區生產(chǎn)總值。

降低國企資產(chǎn)負債率應堅持高質(zhì)量發(fā)展

國企高負債效率是由多方面原因造成的，降低國企杠桿率也需要從多方面著(zhù)手解決。

首先，國有企業(yè)要改變發(fā)展思路，經(jīng)濟由高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉變。提升風(fēng)險意識，杠桿高意味著(zhù)風(fēng)險較高。雖然國有企業(yè)獲取資源比其他企業(yè)相對容易，但是擴張要張弛有度，不能過(guò)度。由于投資需要講科學(xué)，需要尊重經(jīng)濟規律，而不是想怎么投就怎么投，想怎么擴張就怎么擴張，尤其是負債投資和擴張，更需要慎重。加強企業(yè)自身財務(wù)杠桿約束，合理安排債務(wù)融資規模，進(jìn)而有效控制企業(yè)杠桿率，形成合理資產(chǎn)負債結構。

其二，降低國企杠桿率應更好堅持深化市場(chǎng)化改革，推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。要下決心讓國有企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自主約束的市場(chǎng)主體，通過(guò)建立健全現代企業(yè)制度、完善公司治理結構，對企業(yè)負債行為建立權責明確、制衡有效的決策執行監督機制。當企業(yè)因為投資失誤、經(jīng)營(yíng)不善而出現資產(chǎn)負債率過(guò)高的情況時(shí)，債務(wù)方面的風(fēng)險可由企業(yè)自行承擔，強化國有企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的責任。要從體制上進(jìn)一步深化國有企業(yè)混合所有制改革，引入非公資本，進(jìn)行產(chǎn)權多元化。非公資本拿了錢(qián)進(jìn)來(lái)，成為股東，這樣各個(gè)股東都會(huì )對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監督，這有利于企業(yè)的機制轉換與創(chuàng )新發(fā)展。

其三，深化供給側結構性改革，加快戰略性重組。國有企業(yè)結構性改革與國有企業(yè)產(chǎn)權改革是一個(gè)系統工程，而去杠桿是一個(gè)聚焦點(diǎn)。主要是堅決加快推動(dòng)“僵尸企業(yè)”債務(wù)處置，盡快完成國企“僵尸企業(yè)”出清。把這個(gè)當務(wù)之急解決好，想辦法把負債率降下來(lái)，可以?xún)身椄母锿角謇斫┦髽I(yè)、淘汰落后產(chǎn)能，尋找更大空間。包括市場(chǎng)化債轉股與建立現代企業(yè)制度、國有企業(yè)混合所有制改革等有機結合，有助于提升國企效率，為國企注入新的活力，最終減少?lài)蠼蹈軛U的社會(huì )成本與經(jīng)濟成本。同時(shí)，要加快戰略性重組，盡量減少所謂的多元化經(jīng)營(yíng)。

其四，加強監管，加快建立國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束制度。缺乏對國企負債的剛性約束是國企杠桿率居高不下的重要原因。對此，應區分不同行業(yè)、企業(yè)類(lèi)型，設置資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)和重點(diǎn)監管線(xiàn)，強化對企業(yè)及相關(guān)負責人的考核；限制高資產(chǎn)負債率企業(yè)過(guò)度融資等。同時(shí)，應改變此前主要監管企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監管方式，轉變?yōu)橹饕O管資本，強化出資人的資本意識，通過(guò)提高國企效率讓國企資產(chǎn)負債率保持在合理水平上。中央企業(yè)要嚴格落實(shí)投資項目負面清單管理要求，嚴謹超越自身承受能力的投資行為。將PPP項目納入企業(yè)年度投資計劃管理，嚴控非主業(yè)領(lǐng)域PPP項目投資，嚴謹開(kāi)展單純追求做大規模、不具備經(jīng)濟性的PPP項目，穩妥處置存量PPP項目風(fēng)險。

其五，推進(jìn)市場(chǎng)化、法治化債轉股，避免降低國企杠桿率措施硬著(zhù)陸。李克強總理曾指出，“有的要通過(guò)直接融資、市場(chǎng)化法治化的債轉股來(lái)推進(jìn)”。本輪去杠桿主要是通過(guò)引入各類(lèi)資本，優(yōu)化結構實(shí)現良性發(fā)展，包括增股權融資、通過(guò)債轉股增加資本等。目前已有17家中央企業(yè)和有關(guān)機構簽訂了債轉股的協(xié)議，債轉股的框架協(xié)議達到了5000億。這項工作，需要實(shí)打實(shí)推進(jìn)。不過(guò)，具體在開(kāi)展債轉股過(guò)程中需要避免借債轉股之機惡意逃廢債務(wù)，避免成為“免費午餐”。防范債轉股之后債權變成股權了，避免股東權益落實(shí)不到位帶來(lái)的新的風(fēng)險，導致債轉股之后杠桿率降而復升。

其六，設立專(zhuān)業(yè)投資平臺，通過(guò)平臺出資，協(xié)助解決企業(yè)債務(wù)危機來(lái)降低企業(yè)的負債率。2017年中央企業(yè)通過(guò)股票市場(chǎng)和產(chǎn)權市場(chǎng)融資超過(guò)3500億，對央企資本結構有很好的優(yōu)化。中國誠通控股集團為服務(wù)央企“三去一降一補”，發(fā)起設立了中國國有企業(yè)結構調整基金，結構調整基金是服務(wù)于國家供給側結構性改革的市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)投資平臺，承擔著(zhù)推動(dòng)國企國資改革、優(yōu)化中央企業(yè)布局結構調整的重要使命，重點(diǎn)投資于央企、國企的行業(yè)整合、專(zhuān)業(yè)重組、優(yōu)化升級、國際化經(jīng)營(yíng)等重大結構調整項目。

改進(jìn)對國企的資產(chǎn)負債考核

《意見(jiàn)》指出，要堅持全覆蓋與分類(lèi)管理相結合，完善內部治理與強化外部約束相結合，通過(guò)建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束機制，強化監督管理，做到標本兼治，促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平。

2017年中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確要求“必須加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績(jì)效評價(jià)、政績(jì)考核，創(chuàng )建和完善制度環(huán)境，推動(dòng)我國經(jīng)濟在實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進(jìn)展。”提出這么多體系和考核要求，說(shuō)明中央在這個(gè)問(wèn)題上，是下了大的決心，并有周密的考慮。今年1月國務(wù)院國資委在京召開(kāi)的中央企業(yè)、地方國資委負責人會(huì )議也提出：努力推動(dòng)國有企業(yè)效益實(shí)現穩定增長(cháng)，國有資本保值增值率、回報率進(jìn)一步提升，企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)周轉率進(jìn)一步提高，資產(chǎn)負債率進(jìn)一步下降。這也已經(jīng)作為一個(gè)目標提出來(lái)了。國資委已確定了一個(gè)能夠保證企業(yè)穩健發(fā)展的合理資產(chǎn)負債率控制標準，分為三大類(lèi)：國有工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)為65%，重點(diǎn)監管線(xiàn)為70%；國有非工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)為70%，重點(diǎn)監管線(xiàn)為75%；國有科研技術(shù)企業(yè)資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)為60%，重點(diǎn)監管線(xiàn)為65%；國有企業(yè)集團合并報表資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)為65%，重點(diǎn)監管線(xiàn)為70%。《意見(jiàn)》引人注目的是資產(chǎn)負債約束指標標準。原則上以本行業(yè)上年度規模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為基準線(xiàn)，基準線(xiàn)加5個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)，基準線(xiàn)加10個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負債率重點(diǎn)監管線(xiàn)。嚴格控制產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負債率。同時(shí)要求各個(gè)企業(yè)的集團要負主體責任，對所管控的分子公司也要制定負債的管控指標，通過(guò)分類(lèi)管控使得總體負債率在現有基礎上穩定下降。

最終在于這些指標體系對于企業(yè)的約束。杠桿率高低取決于投資回報率與融資成本之間的差額，如果投資回報率大于融資成本時(shí)，企業(yè)自身就有動(dòng)力通過(guò)擴大負債來(lái)提升利潤率，進(jìn)而提高全要素生產(chǎn)率。在結構性去杠桿過(guò)程中，政府和市場(chǎng)應各歸其位，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。具體來(lái)看，多家央企負債率下降明顯。中鋁集團2018年度第八期超短期融資券募集說(shuō)明書(shū)顯示，近三年及今年一季度末，中鋁集團資產(chǎn)負債率分別為 85.62%、83.88%、63.26%和 63.86%， 2017 年以來(lái)降幅超過(guò) 20%。截至2017年末，中國重工資產(chǎn)負債率為57.35%，同比下降11.39個(gè)百分點(diǎn)。

《意見(jiàn)》對約束機制講得充分，也是主體內容。譬如，在外部約束方面，要建立高負債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負債率機制。對列入重點(diǎn)監管企業(yè)名單的國有企業(yè)，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要明確其降低資產(chǎn)負債率的目標和時(shí)限，并負責監督實(shí)施。《意見(jiàn)》對國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束，點(diǎn)出關(guān)鍵所在。關(guān)鍵在于構建的國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的“指揮棒”——考核評價(jià)體系。

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