粵港澳大灣區協(xié)同發(fā)展離不開(kāi)制度協(xié)同，其中立法協(xié)同尤受關(guān)注。但是粵港澳大灣區有“9+2”市，分屬三個(gè)法域，內地9市也各有立法權，由于基本制度、發(fā)展水平、管理理念、思維方式等方面的差異，實(shí)現立法協(xié)同實(shí)屬不易。當前可以新經(jīng)濟、新技術(shù)應用和社會(huì )新現象領(lǐng)域的立法為突破口，探索立法協(xié)同機制，進(jìn)而推動(dòng)全方位的立法溝通交流，不斷擴大立法協(xié)同的范圍。

　　粵港澳大灣區立法協(xié)同的主要障礙

　　粵港澳大灣區發(fā)展戰略提出以來(lái)，有關(guān)立法協(xié)同的問(wèn)題備受關(guān)注，但立法協(xié)同工作卻進(jìn)展緩慢，其主要原因至少有四個(gè)方面。

　　1.多法域下立法協(xié)同的客觀(guān)難度。盡管關(guān)于粵港澳大灣區立法協(xié)同的呼聲很高，但由于粵港澳大灣區“9+2”市分屬三個(gè)法域兩種基本制度，香港屬普通法系、澳門(mén)屬大陸法系、內地是社會(huì )主義法系，從立法形式上就不可能一致；而港澳與內地分別實(shí)行資本主義制度和社會(huì )主義制度的巨大差異，也決定了三地立法的理念不可能完全一致，這在客觀(guān)上導致粵港澳大灣區立法協(xié)同的難度較大。加之一些人誤認為立法協(xié)同一定是共同立法，或是立法上完全一致，進(jìn)而認為立法協(xié)同是不可能的，這種思維進(jìn)一步導致相關(guān)人員對立法協(xié)同工作的懈怠。

　　2.思維定勢障礙。香港法治體系較為完善，同時(shí)香港實(shí)行決策執行分離的體制，執行部門(mén)較少思考改革創(chuàng )新，而立法和決策部門(mén)不處于第一線(xiàn)，對于一線(xiàn)面臨的新變化無(wú)法感同身受，借鑒其他地方做法進(jìn)行微創(chuàng )新的迫切性不強。內地改革開(kāi)放以來(lái)一直改革不停頓、開(kāi)放不止步，在改革開(kāi)放中積極吸納包括香港在內其他市場(chǎng)經(jīng)濟和法治發(fā)達地區的經(jīng)驗不斷完善立法，在與其他地區制度對接上的思維相對較為開(kāi)放，但在經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)較高，開(kāi)放程度已經(jīng)大幅提升的今天，立法上早已跳出主要借鑒香港經(jīng)驗的做法，同時(shí)在深化改革和擴大開(kāi)放面臨的深層制度問(wèn)題面前出現畏難情緒，進(jìn)一步探索與港澳制度對接的積極性不強。同時(shí)，大灣區各城市由于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平差距大，思維上也存在不小差異，加之有的城市發(fā)展中存在一定競爭關(guān)系，各有利益考慮，也影響了協(xié)同發(fā)展。

　　3.溝通互動(dòng)能力不足。從內地各地市看，以前主要是學(xué)習借鑒港澳立法，工作的重點(diǎn)是根據自己的立法需求去了解港澳的法律，分析其中可以借鑒的部分，并以自己的立法語(yǔ)言在自己的立法中體現。而港澳方面以前接待了很多內地的學(xué)習者，他們只需要按自己的方式解釋自己的法律，不必深入了解內地制度中深層的問(wèn)題與原因。而立法協(xié)同則不同，對于珠三角各城市而言，不僅需要考慮自己的需求和立法語(yǔ)言，還要了解港澳的需求、法治思維、立法語(yǔ)言、立法程序，要讓港澳了解內地的法治和立法工作，在這方面目前解釋渠道、溝通能力上還不足。而港澳方面，則要學(xué)會(huì )了解內地、理解內地，以協(xié)商者身份開(kāi)展商議，促進(jìn)合作。事實(shí)上，在內地法治逐漸完善的今天，港澳與內地的法治差異，有相當一部分已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的法治完善與不完善的差異，而是各自法治背后的基本制度和歷史文化差異，以及不同法域下的法律語(yǔ)言表達上的差異。但目前各方均未能做到充分了解對方每一份堅持背后的文化原因和思考邏輯，導致溝通和互動(dòng)上存在一定障礙。

　　4.合作平臺和協(xié)調機制欠缺。粵港澳大灣區目前還缺少常態(tài)化的合作協(xié)商平臺。而且大灣區內三個(gè)法域造成的制度不一問(wèn)題突出，使人們忽視了廣東省內9地市也存在一些制度不協(xié)調問(wèn)題，目前珠三角9地市立法互鑒處于零散自發(fā)行動(dòng)。經(jīng)濟發(fā)展政策的協(xié)調、基礎設施建設的共同推進(jìn)、環(huán)境保護的一致行動(dòng)、民生保障的合作都需要制度上的保障，在這些方面目前還欠缺合作平臺機制以協(xié)調9地地方法規制度。

　　找準突破口實(shí)現粵港澳大灣區立法協(xié)同

　　盡管粵港澳大灣區立法協(xié)同存在著(zhù)諸多難點(diǎn)和障礙，但改革開(kāi)放40多年來(lái)，珠三角各市，特別是深圳在立法方面有大量借鑒港澳經(jīng)驗的習慣，珠三角9市立法互鑒意識增強，為立法協(xié)同打下良好基礎。如果各方能夠轉變思維慣性和增強行動(dòng)自覺(jué)性，找準突破口，應能逐漸實(shí)現立法協(xié)同。

　　1.克服思維定勢，提升協(xié)同主動(dòng)性。一是明晰立法協(xié)同的目標。粵港澳大灣區立法協(xié)同的目標并不要求各地立法從內容到形式完全一致，也不是要求所有立法完全一致，而是尋求立法上的協(xié)調，通過(guò)立法促進(jìn)各方緊密合作，確保粵港澳大灣區各市共同發(fā)展目標的實(shí)現。因此，立法協(xié)同更多的是制度上的銜接，以及在特定領(lǐng)域標準的一致。二是各地要突破思維定勢，加強對其他城市立法的了解、學(xué)習與借鑒。誠然，如前所述，由于歷史的原因，粵港澳大灣區“9+2”市分屬三個(gè)法域，形成各異的法律體系。香港較早形成較為完善的法治體系，內地改革開(kāi)放40多年的過(guò)程中也大力發(fā)展法治，期間大量借鑒了港澳立法經(jīng)驗，目前已經(jīng)初步建立社會(huì )主義法治體系，為粵港澳大灣區立法協(xié)同奠定了基礎。在經(jīng)濟社會(huì )高速發(fā)展的今天，很多新事物不斷涌現，經(jīng)濟管理、社會(huì )治理需要不斷探索新方法、新路徑。面對新問(wèn)題，各地在探索中都有可能產(chǎn)生一些行之有效的經(jīng)驗做法或解決問(wèn)題的思路，可供其他地區學(xué)習借鑒。經(jīng)濟發(fā)展水平較高、法治發(fā)展狀況較好的地區也需要向其他地方學(xué)習借鑒立法經(jīng)驗，并就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行磋商，向立法協(xié)同方向努力。二是要跳出地方利益。大灣區各城市應以更長(cháng)遠的眼光、更寬廣的視野、更宏大的理想目標思考地方發(fā)展，形成合作動(dòng)力，更好推動(dòng)立法協(xié)同。

　　2.建立合作平臺，形成常態(tài)化磋商機制。一是共同建立政府層面的協(xié)調組織。借鑒其他國家和地區城市合作經(jīng)驗，在法律框架內推進(jìn)平等的地方政府之間協(xié)同共進(jìn)。具體可以借鑒法國城市聯(lián)盟、城市合作區，日本區域共設機構以及長(cháng)三角市長(cháng)聯(lián)席會(huì )議、長(cháng)三角合作辦公室的做法，設立粵港澳大灣區行政首長(cháng)聯(lián)席會(huì )議，就共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行決議。參加聯(lián)席會(huì )議的行政首長(cháng)，不管是特別行政區的行政長(cháng)官，還是副省級城市的市長(cháng)和普通地級市的市長(cháng)，均平等參與議事并享有同等的表決權。聯(lián)席會(huì )議辦公室為常設機構，有專(zhuān)職工作人員，負責具體事務(wù)決議前與各市相關(guān)機構進(jìn)行溝通和協(xié)調，確保提交聯(lián)席會(huì )議決議的事項事先經(jīng)過(guò)充分溝通從而提高聯(lián)席會(huì )議的效率和實(shí)現議而能決。二是增加粵港澳高校和科研機構之間的交流。共同探討關(guān)系灣區發(fā)展相關(guān)政策制度的理論與實(shí)踐問(wèn)題，增進(jìn)相互理解，推動(dòng)形成共識，為立法互鑒和協(xié)同奠定理論和輿論基礎。三是增加行業(yè)協(xié)會(huì )、社會(huì )組織之間的交流。共同探討行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展中面臨的新情況新問(wèn)題新機遇新挑戰，在解決新問(wèn)題、應對新挑戰、利用新機遇中，形成探討行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)展規則的變化。除同行業(yè)外，還應增加上下游產(chǎn)業(yè)和跨行業(yè)交流，共商產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展中的法律問(wèn)題和跨行業(yè)融合發(fā)展中的法律問(wèn)題，以新規則保障和助推產(chǎn)業(yè)鏈建設和各行業(yè)的創(chuàng )新發(fā)展。

　　3.以新興領(lǐng)域為突破口，推進(jìn)協(xié)同立法。盡管粵港澳法律制度存在一定差異，但不可否認，在高標準市場(chǎng)體系建設、準入條件設定、要素交易規則完善、貿易和投資自由化便利化、投資者保護、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等方面均有很大互鑒和協(xié)同立法空間，其中新興領(lǐng)域由于沒(méi)有既有規則的束縛，各方在制度制定上均處于研究探索階段，均有溝通交流的需求，比較容易開(kāi)展協(xié)同立法工作，可以作為協(xié)同立法的突破口。具體而言，可以在新興領(lǐng)域共商立法理念、共同探討科技倫理、把握各種關(guān)系平衡尺度、確定監管原則，形成在鼓勵創(chuàng )新的同時(shí)，能夠平衡各種關(guān)系，建立新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)包容審慎監管的具體規則，以及統一技術(shù)標準、服務(wù)標準等。協(xié)同立法方式上可以有兩種方式。一種是就某一事項形成粵港澳大灣區統一的規制指南、規則或標準，各地市再在地方立法體現這些規則、標準，以確保在本地執行。共建科技倫理體系，共建科技倫理委員會(huì )，在重要問(wèn)題上形成共同原則規定，各地市在地方立法中體現這些原則；數據資源產(chǎn)權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范的共建，數字領(lǐng)域規則和標準的協(xié)同制定，新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式等相關(guān)的制度共建等，也可以采取這種模式。另一種是直接共同制定制度，主要包括標準、計量、專(zhuān)利等方面制度直接共同制定，以及各種合作區的共同立法等。

　　(作者系深圳市社會(huì )科學(xué)院政法研究所所長(cháng)、研究員)