改革開(kāi)放40多年來(lái),中國的城鎮化和城市建設取得了引人矚目的成就,同時(shí),也面臨著(zhù)內外部條件的系統性重構。隨著(zhù)近年來(lái)全球化進(jìn)入退潮期,在人口紅利與工業(yè)低成本優(yōu)勢逐步喪失、外向型制造業(yè)面臨轉型升級、土地財政收緊和老齡化加劇等因素的交疊作用下,中國宏觀(guān)經(jīng)濟進(jìn)入了新舊動(dòng)能轉換期。
這給城鎮化空間帶來(lái)了重要變化,突出表現在全國城市增長(cháng)的顯著(zhù)分化。人口持續向主要城市群、都市圈及省會(huì )以上特大城市集聚。同時(shí),局部收縮作為另一面也同步浮現。基于城區常住人口的初步測算,2007—2016年,在我國660多個(gè)建制市(地級和縣級市)中,約有80個(gè)人口流失的“收縮型城市”,其中地級市24個(gè),縣級市56個(gè),主要分布在東北、東南沿海以及中部地區,大部分城市的“收縮幅度”不大。
何為“收縮型城市”?這一概念萌芽于20世紀六七十年代德國對人口流失和城市衰退等問(wèn)題的關(guān)注,后由兩位德國學(xué)者在魯爾轉型研究中正式提出。伴隨著(zhù)21世紀初美歐房屋止贖和債務(wù)危機的發(fā)酵,“收縮型城市”的使用語(yǔ)境不斷擴展,也指那些長(cháng)期難以逆轉低迷發(fā)展勢頭、人口不斷流失的城市。當時(shí),這一現象雖得到學(xué)界和政策界的關(guān)注,卻仍被視為城市發(fā)展歷程中一個(gè)短暫可逆的局部現象。
但多年下來(lái),歐美收縮城市治理效果并不顯著(zhù),而“收縮”又如傳染般繼續向新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家的城市蔓延,這引起了城市理論界和規劃政策界的反思:收縮的現象或許已超出了個(gè)體城市增長(cháng)和衰落的解釋范疇,其也許并非只發(fā)生在少數城市身上的一個(gè)短期可逆的過(guò)程,而是全球化背景下的一個(gè)結構性的長(cháng)期過(guò)程。
回到中國的語(yǔ)境中,如前所述,當一些大城市、都市圈不斷擴容時(shí),一些市縣正向著(zhù)另一條截然不同的發(fā)展路徑滑去。個(gè)別城市出現的“空城”“鬼城”“空心化”等問(wèn)題,正是收縮現象比較激烈的呈現。筆者研究中所測得的中國“收縮型城市”,基本對應著(zhù)三種類(lèi)型:以東北城鄉為代表的整體性收縮、以東部外向型工貿城市為代表的局部性收縮,以及大都市外圍的中小城鎮為代表的依附性收縮。
具體來(lái)說(shuō),首先,中國的城市化進(jìn)一步走向大都市化,突出表現為大城市的都市(圈)化和城市群的不斷發(fā)育成熟,并成為關(guān)鍵設施、人才智力和資本財富的匯聚平臺,而都市圈與城市群外的邊緣區域難免出現“收縮型城市”。其次,我國大部分地區仍處于城市化中期,新發(fā)展格局的構建將進(jìn)一步加快內陸地區的城鎮化進(jìn)程,尤其是中西部省會(huì )城市人口吸納能力將明顯增強,并不斷帶動(dòng)周邊的中小城市人口回流。最后,除了“被動(dòng)收縮”外,一線(xiàn)超大和資源環(huán)境相對脆弱的城市,其空間發(fā)展戰略和規劃邏輯將由“增量”轉為“存量”甚至“減量”,成為“主動(dòng)收縮”的城市。
在此,需要特別指出的是,“收縮型城市”并非貶義詞,應將其作為一種需要我們去適應的新現象和新機制來(lái)對待,轉變“為增長(cháng)而規劃”的傳統執念與價(jià)值取向,將“收縮”更多看作一種轉型的機遇,積極制定有效地適應戰略。
對于城市發(fā)展而言,應以“網(wǎng)絡(luò )聯(lián)系論”更新“城市規模論”,轉變傳統“做大規模”和“盲目擴張”的思路,在雙循環(huán)新格局下,立足實(shí)際分析城市所處的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )位置和城市網(wǎng)絡(luò )分工,在更高水平對外開(kāi)放條件下構建兼顧“內、外”部聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò )式發(fā)展范式,做到精明發(fā)展。此外,需積極應對收縮型城市的棕地(注:被遺棄,閑置的前工業(yè)和商業(yè)用地及設施)和空地治理,并與生態(tài)系統服務(wù)聯(lián)動(dòng)改善,發(fā)展“綠色空間存儲”為城市再開(kāi)發(fā)儲備土地,用綠地為收縮型城市提供生態(tài)系統服務(wù)。在發(fā)生“局部收縮”和老齡化并存的城市,公共服務(wù)設施的配置也要充分考慮匹配需求者,并通過(guò)有機更新來(lái)提升城市的活力與中心性,強化公共交通與各類(lèi)服務(wù)中心的有機結合。由此,綜合應對“收縮型城市”帶來(lái)的城市治理新命題。
(作者:吳康,系首都經(jīng)濟貿易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授、北京市習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想研究中心特約研究員)
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