《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“健全城鄉融合發(fā)展體制機制”，并強調“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動(dòng)政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉村流動(dòng)，增強農業(yè)農村發(fā)展活力”。作為一個(gè)人口和地理規模巨大的發(fā)展中國家，實(shí)現城鄉融合發(fā)展是實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展、全面建設社會(huì )主義現代化國家的內在要求，這一過(guò)程不僅是在解決不充分發(fā)展或經(jīng)濟增長(cháng)問(wèn)題，也是在回應不平衡發(fā)展或共同富裕問(wèn)題。

　　進(jìn)入新發(fā)展階段，我國城鄉融合發(fā)展的條件發(fā)生了變化。總的來(lái)看，我國仍存在城鄉二元結構，但結構特征已發(fā)生了變化，城鄉融合發(fā)展正站在新的起點(diǎn)，面臨新的形勢，需要解決新的問(wèn)題。例如：當前我國人均GDP已超過(guò)10000美元，并在穩步邁向高收入國家行列，城鄉居民收入水平和消費水平均在提高，居民消費結構也發(fā)生了深刻轉變，2020年城鄉居民恩格爾系數分別為29.2%和32.7%；常住人口城市化率超過(guò)60%、農民工總量超過(guò)2.8億人，城鄉商品和要素呈現加速流動(dòng)態(tài)勢；經(jīng)濟體制改革持續深化，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用日益彰顯，城鄉居民自主開(kāi)展經(jīng)濟活動(dòng)的空間在擴展。

　　條件的變化意味著(zhù)解決問(wèn)題方案的調整，新發(fā)展階段推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，需要著(zhù)重推進(jìn)城鄉在主體結構、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、要素流動(dòng)方式、空間布局、公共產(chǎn)品配置格局等方面實(shí)現轉變，并進(jìn)一步完善相關(guān)的體制機制。

　　一是推進(jìn)城鄉勞動(dòng)力結構的改變。改革開(kāi)放以來(lái)、特別是20世紀90年代中期之后，大規模農村勞動(dòng)力外流推動(dòng)了城鄉融合，但這一過(guò)程也伴隨著(zhù)農村勞動(dòng)力結構的轉變：農村常住人口減少、人力資本含量較高的勞動(dòng)力單向外流。這種勞動(dòng)力結構的變化導致農村經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)往往缺乏高素質(zhì)群體支撐，對城鄉融合發(fā)展的連續性、有效性帶來(lái)挑戰。新發(fā)展階段推動(dòng)城鄉融合發(fā)展，首先需要推進(jìn)城鄉勞動(dòng)力結構特別是農村勞動(dòng)力結構的重塑，即立足于經(jīng)濟體制轉型的背景，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟邏輯，推動(dòng)勞動(dòng)力的分布變化。具體而言，城鄉勞動(dòng)力應能夠獲取大致相同的要素回報率，在此基礎上，農村勞動(dòng)力中人力資本含量較高的群體可以選擇非農化流出，也可以選擇在農村就業(yè)，城市勞動(dòng)者也可根據個(gè)人意愿進(jìn)入農村。農村高素質(zhì)群體留在農村以及城市勞動(dòng)力流向農村，可以促使農村形成一大批“職業(yè)農民”，這對于改善農村勞動(dòng)力結構、發(fā)展農村新型經(jīng)營(yíng)主體都有積極推動(dòng)作用。

　　二是促進(jìn)城鄉產(chǎn)業(yè)形態(tài)的轉變。我國城鄉關(guān)系調整的過(guò)程，也是城鄉產(chǎn)業(yè)結構變遷的過(guò)程。在改革開(kāi)放后很長(cháng)一個(gè)時(shí)期，城鄉產(chǎn)業(yè)具有涇渭分明的邊界：農村主要生產(chǎn)農產(chǎn)品，城市主要生產(chǎn)工業(yè)品和提供服務(wù)產(chǎn)品，城鄉商品流通呈現出農產(chǎn)品和工商業(yè)產(chǎn)品的對流。進(jìn)入新發(fā)展階段，城鄉居民收入水平提高和消費結構轉變，會(huì )導致對農產(chǎn)品需求的轉變，農村將進(jìn)一步從提供食品拓展到提供生態(tài)、文化、休閑、體驗等產(chǎn)品，并推動(dòng)形成新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。此外，我國城市化正從規模主導的粗放發(fā)展階段轉向質(zhì)量主導的內涵發(fā)展階段，城市建設更加強調人的全面發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)需要更多考慮生態(tài)功能，聚集在城市的工商業(yè)需要在內涵上轉型升級、在地理上梯度轉移。這些變化都將導致城鄉產(chǎn)業(yè)邊界漸趨模糊，產(chǎn)業(yè)融合化、交錯化將成為城鄉融合發(fā)展的重要特征和內在需求。

　　三是促進(jìn)城鄉要素流動(dòng)方式的轉變。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城鄉要素配置的主要對象是土地、勞動(dòng)力和資本，主要表現為要素從鄉到城的單向流動(dòng)，要素依據市場(chǎng)價(jià)格實(shí)現從城到鄉的流動(dòng)是罕見(jiàn)的，這種要素流動(dòng)方式是二元城鄉結構下城鄉發(fā)展失衡的一個(gè)表現。當前，城鄉要素范圍被大大拓展，除土地、勞動(dòng)力和資本之外，還增加了管理、技術(shù)和數據等新要素，數據成為新要素并對其他要素的再配置產(chǎn)生催化作用。此外，農村家庭農場(chǎng)等新型主體發(fā)育壯大、農村土地流轉和規模化經(jīng)營(yíng)、農村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的大趨勢，客觀(guān)上也需要城市要素流向農村。綜合上述兩點(diǎn)，新發(fā)展階段，需要進(jìn)一步促進(jìn)城鄉要素的雙向流動(dòng)和配置。

　　四是促進(jìn)城鄉空間布局轉變。伴隨城鄉人口大規模、頻繁化流動(dòng)，城鄉空間格局也發(fā)生深刻變化，集中體現為：部分農村戶(hù)籍人口以農民工方式流向大中城市以獲取相對較高收入和發(fā)展機會(huì )，并因收入提高在縣城、中心鄉鎮購房置業(yè)，偏遠地區的農民則往往通過(guò)易地搬遷，形成在中心鎮或中心村的集聚，部分農民生產(chǎn)地和生活地分離。上述變動(dòng)改變了傳統的城鄉空間結構。傳統的城鄉空間邊界是清晰的，且農民生產(chǎn)地和生活地是重合的。現在，城鄉之間出現空間交錯。進(jìn)入新發(fā)展階段，需要把握這種城鄉空間重構的趨勢和規律，通過(guò)加快戶(hù)籍制度改革促進(jìn)城鄉空間轉變，充分發(fā)揮縣域在城鄉對接中的樞紐作用，將縣域城鎮化作為城鄉融合發(fā)展的新動(dòng)能。

　　五是促進(jìn)公共產(chǎn)品配置格局的轉變。從20世紀50年代中期以來(lái)，我國面臨著(zhù)城鄉二元經(jīng)濟結構和二元社會(huì )結構相互疊加的格局，城鄉基本公共產(chǎn)品的配置差距較大。近年來(lái)城鄉收入差距持續縮減，2020年城鄉人均可支配收入差距已降至2.56倍，但城鄉基本公共產(chǎn)品配置的不均等仍較為突出，這也成為貫徹落實(shí)共享發(fā)展理念、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)制約因素。未來(lái)“三農”工作的重點(diǎn)將從脫貧攻堅轉向全面實(shí)施鄉村振興戰略，應把握這一機遇加快推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化，改善公共產(chǎn)品在城鄉間的不平衡配置。這包括：對標農村承擔的糧食安全和生態(tài)保障等基礎功能，將基礎設施建設的主要著(zhù)力點(diǎn)放在農村，通過(guò)財政資源傾斜等方式加強農村基礎設施建設；推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提高農民的公共服務(wù)獲取水平，縮小城鄉居民在基本醫療、基本教育、基本養老等生活型公共服務(wù)方面的落差；針對不同地區因發(fā)展水平不同導致的公共產(chǎn)品供給能力差異，需要通過(guò)國家財政形成普惠性基本公共服務(wù)體系。

　　六是進(jìn)一步完善相關(guān)的體制機制。城鄉融合發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟制度變遷或體制機制調整具有關(guān)鍵作用。1978年以來(lái)，我國推進(jìn)了一系列卓有成效的城鄉制度變革，對城鄉結構轉化起到了重要作用。進(jìn)入新發(fā)展階段，從脫貧攻堅轉向全面推進(jìn)鄉村振興，必須與時(shí)俱進(jìn)對相關(guān)制度進(jìn)行評估和研判，并在此基礎上推進(jìn)城鄉體制機制的轉變。這包括：著(zhù)力推進(jìn)土地等城鄉要素的制度變革，在堅持農地集體所有制前提下，通過(guò)細分產(chǎn)權擴展微觀(guān)主體的經(jīng)濟選擇權，形成城鄉要素與農地的多種組合方式；將有為政府和有效市場(chǎng)緊密結合起來(lái)，在強調國家規劃和頂層設計的基礎上，激活城鄉居民的參與度、創(chuàng )造力，使城鄉融合發(fā)展成為城鄉居民真實(shí)獲益的過(guò)程；推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，通過(guò)強化教育和培訓提高農村人力資本含量；完善地方政府績(jì)效考核和激勵方式，將農業(yè)農村發(fā)展放在重要位置，使城鄉融合發(fā)展更顯著(zhù)地成為地方政府追求的目標。

　　（作者：高 帆，系復旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授、上海市習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想研究中心研究員；本文系國家社會(huì )科學(xué)基金重大項目〔17ZDA066〕階段性成果）