中國共產(chǎn)黨建黨100年以來(lái)，社會(huì )保障作為保障民生、維護社會(huì )公平、促進(jìn)社會(huì )穩定發(fā)展的一系列政治主張和社會(huì )制度安排，也經(jīng)歷了百年變遷。一般而言，社會(huì )保障是由國家立法實(shí)施的，旨在抵御各類(lèi)潛在風(fēng)險，保障國民基本生活，維持社會(huì )穩定安全的制度安排，主要包括針對具有勞動(dòng)能力社會(huì )成員的社會(huì )保險和針對缺乏勞動(dòng)能力社會(huì )成員的社會(huì )救助兩部分內容。[1]作為一項以保障國民基本生活為目標的基礎性制度安排,社會(huì )保障制度顯著(zhù)地增進(jìn)了國民福利，促進(jìn)了社會(huì )和諧穩定發(fā)展。

　　百年來(lái)，伴隨中國共產(chǎn)黨執政理念的發(fā)展完善和中國特色社會(huì )主義建設路徑的不斷清晰，社會(huì )保障制度大體經(jīng)歷了三大發(fā)展階段，從建黨之后社會(huì )保障思想萌芽時(shí)期，到新中國成立后與計劃經(jīng)濟體制相適應的傳統社會(huì )保障時(shí)期，再到改革開(kāi)放以后與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的現代社會(huì )保障時(shí)期，折射出中國共產(chǎn)黨為人民謀幸福的初心和與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)事求是的思想路線(xiàn)。當前，我國社會(huì )保障體系正處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期。在此背景下，回顧建黨100年來(lái)中國社會(huì )保障制度的演變歷程，深入審視其間的經(jīng)驗教訓，探究社會(huì )保障發(fā)展的基本理念與總體趨勢，對今后我國社會(huì )保障事業(yè)的建設具有十分重要的意義。

　　一、百年社會(huì )保障的發(fā)展歷程

　　（一）建黨后社會(huì )保障思想的萌芽（1921—1948）

　　1921年7月23日，黨的第一次全國代表大會(huì )的召開(kāi)，宣告了中國共產(chǎn)黨的正式成立。中國共產(chǎn)黨在舊中國落后的經(jīng)濟文化水平和半殖民地半封建社會(huì )的時(shí)代背景下，確立反帝反封建的民主革命目標，同時(shí)在社會(huì )保障領(lǐng)域進(jìn)行了有益的探索。

　　大革命時(shí)期，黨關(guān)于社會(huì )保障的主張主要體現在領(lǐng)導工人運動(dòng)的政治綱領(lǐng)和宣言當中。1922年7月，黨的二大宣言在一大綱領(lǐng)基礎上，制定了中國共產(chǎn)黨在民主革命階段的主要綱領(lǐng)，其中在保障工人和貧農的利益方面，提出了“改良工人待遇的主張，包括廢除包工制，實(shí)行八小時(shí)工作制，工廠(chǎng)設立工人醫院及其他衛生設備，建立工廠(chǎng)保險，保護女工和童工，保護失業(yè)工人”等內容，這是中國共產(chǎn)黨首次作出有關(guān)社會(huì )保障的論述。[2]同年8月，中國勞動(dòng)組合書(shū)記部擬定《勞動(dòng)法大綱》，其中規定“一切保險事業(yè)，須由工人參加規定之，以保障所有在政府的、公共的、私人的企業(yè)和機關(guān)內的工人之損失或危險。保險費完全由雇主或國家出之，受保險者決不分擔”，提出了關(guān)于勞動(dòng)工傷保險制度建立程序和籌資原則的初步設想；還規定“體力的女工產(chǎn)前產(chǎn)后各八星期休工；其他工作之女工，產(chǎn)前產(chǎn)后各六星期休工，均照常領(lǐng)取工資”。[3]這是黨最早關(guān)于生育保險的相關(guān)思想和主張。1923年6月，黨的三大通過(guò)的黨綱草案明確提出“制定強迫的勞工保險法（災病死傷的撫恤等），工人有參與辦理保險事項之權”和“救濟失業(yè)之工人”，從呼吁立法的角度發(fā)展了黨有關(guān)社會(huì )保障的主張。[4]1925年5月，黨的第二次全國勞動(dòng)大會(huì )通過(guò)的《經(jīng)濟斗爭決議案》首次使用“社會(huì )保險”這一概念，提出“應實(shí)行社會(huì )保險制度，使工人于工作死亡時(shí)能得到賠償；于疾病失業(yè)老年時(shí)能得到救濟”。[5]1926年5月，黨的第三次全國勞動(dòng)大會(huì )通過(guò)了《勞動(dòng)法大綱決議案》，決議重申設立勞動(dòng)保險制度，費用由雇主或國庫承擔。[6]1927年5月，黨的五大通過(guò)的《政治形勢與黨的任務(wù)議決案》提出：“為實(shí)現工人在革命中的領(lǐng)導權起見(jiàn)，應當實(shí)行救濟失業(yè)和勞動(dòng)保險及恤老金。”[7]同年6月，第四次全國勞動(dòng)大會(huì )重申“對不可避免的疾病、死傷、失業(yè)、衰老等，實(shí)行社會(huì )勞動(dòng)保險”的主張。1928年7月，在黨的六大提出的十大政綱中再次提到“實(shí)行失業(yè)救濟與社會(huì )保險等”。[8]

　　進(jìn)入武裝斗爭時(shí)期后，黨在蘇區開(kāi)始了社會(huì )保障實(shí)踐性嘗試。1928年，在黨的六大上，中央關(guān)于《蘇維埃政權組織問(wèn)題決議案》中確定了社會(huì )保險部作為蘇維埃委員會(huì )五個(gè)部門(mén)之一。[9]1931年，勞動(dòng)人民委員部隨中華蘇維埃臨時(shí)中央政府的成立應運而生，內設社會(huì )保險局和失業(yè)工人局，隨后制定并頒布《中華蘇維埃共和國勞動(dòng)法》，在革命政權控制區域搭建起了社會(huì )保障制度的框架雛形。[10]抗日戰爭時(shí)期，民族矛盾成為主要矛盾，黨的任務(wù)重心轉向建立抗日民族統一戰線(xiàn)，社會(huì )保障工作的重點(diǎn)發(fā)生變化，邊區不再施行蘇區制定的社會(huì )保險制度，提出“改良工人生活”和“使資本家有利可圖”相結合的方針，并實(shí)行災荒救濟和擁軍優(yōu)屬政策。

　　自誕生至取得全國政權的28年時(shí)間里，中國共產(chǎn)黨把建立社會(huì )保障制度作為重要的政治目標之一，帶領(lǐng)工人階級和勞動(dòng)群眾廣泛開(kāi)展爭取社會(huì )保障權利的斗爭。舊中國是一個(gè)經(jīng)濟落后的半殖民地半封建社會(huì )，勞動(dòng)人民深受帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫，工人的勞動(dòng)條件十分惡劣，待遇低下。在戰亂、動(dòng)蕩的環(huán)境下，黨通過(guò)領(lǐng)導工人運動(dòng)，提出了社會(huì )保障的主張和政策，在部分地區或工廠(chǎng)建立起了一些基本的保險項目，實(shí)現了中國社會(huì )保障體系的最初思想與實(shí)踐嘗試。

　　（二）傳統社會(huì )保障制度的誕生與動(dòng)蕩（1949—1977）

　　1.傳統社會(huì )保障制度的建立與調適（1949—1965）

　　新中國成立之初建立的傳統社會(huì )保障制度主要包括勞動(dòng)保險制度、社會(huì )救濟制度及其他保障項目，其中以勞動(dòng)保險制度為核心內容。

　　新中國社會(huì )保障的實(shí)踐始于中央人民政府1949、1950年對受災人民和失業(yè)工人社會(huì )救濟的行動(dòng)。在這一期間，政務(wù)院先后頒布《關(guān)于生產(chǎn)救災的指示》《關(guān)于救濟失業(yè)工人的指示》兩份社會(huì )保障政策性文件，勞動(dòng)部頒布《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，通過(guò)大規模的應急救濟活動(dòng)，迅速化解新中國初期人民的生存危機，穩定災區與重要城市的社會(huì )秩序。

　　1951年，《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例》 （中華人民共和國政秘字[134號命令]）的頒布標志著(zhù)新中國社會(huì )保障制度正式建立。經(jīng)過(guò)1953、1956年兩次修訂，實(shí)現了除城鎮機關(guān)和事業(yè)單位以外的所有企業(yè)全覆蓋。在勞動(dòng)保險制度下，職工可以享受工傷待遇、醫療待遇、養老待遇、死亡待遇以及生育待遇。勞動(dòng)保險保障范圍廣、覆蓋面寬、惠及職工家屬，為絕大多數城鎮居民提供了穩定的保障。針對國家機關(guān)和事業(yè)單位人員、退伍軍人的保障，1952年，政務(wù)院頒布《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費醫療預防的指示》和《國家工作人員公費醫療預防實(shí)施辦法》；1955年，國務(wù)院頒布《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》；1958年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于現役軍官退休處理的暫行規定》，由此建立起了一套由公費醫療、退休制度以及撫恤制度等組成的公職人員社會(huì )保障制度，解除了國家機關(guān)、民主黨派、人民團體和事業(yè)單位工作人員生老病死的后顧之憂(yōu)。

　　農村的社會(huì )保障是集體經(jīng)濟的產(chǎn)物，主要由“五保”制度和農村合作醫療兩大部分構成。以1956年發(fā)布的《高級農業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和1960年出臺的《全國農業(yè)發(fā)展綱要》（中華人民共和國主席令2屆第15號）兩個(gè)法律性文件為依據，我國農村的“五保”制度正式建立，為缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨的農村社員提供能勝任的勞動(dòng)崗位，同時(shí)在生活上給予適當幫助，做到“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”。農村合作醫療制度的實(shí)施以1960年中共中央轉發(fā)衛生部《關(guān)于人民公社衛生工作幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》為標志，依托農村集體經(jīng)濟，通過(guò)大規模培訓“赤腳醫生”，采取互助合作的形式來(lái)滿(mǎn)足農村居民的疾病醫療需求。“五保”制度與農村合作醫療制度，連同免費型的基礎教育制度，一起構成了新中國農村初級社會(huì )保障體系，為農村居民提供了基礎的醫療保障、教育保障以及基本生活保障。

　　新中國成立之初，在社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平落后的情況下，黨和國家高度重視社會(huì )保障體系建設，逐步建立起一套與計劃經(jīng)濟體制相適應的社會(huì )保障制度。城鎮的社會(huì )保障制度實(shí)質(zhì)上是職工在低工資條件下享有的低水平的企業(yè)福利待遇。在農村，由于國家有限的財力，其社會(huì )保障體系以集體所有制經(jīng)濟為支撐，實(shí)質(zhì)上是集體組織成員之間的互助，中央政府主要承擔農村地區的救災備荒等救助工作。

　　2.從國家保障轉化為企業(yè)保障（1966—1977）

　　1966至1977年間，城鎮傳統的“國家—單位保障模式”蛻化為“企業(yè)保險”，職工的保障完全轉變?yōu)槠髽I(yè)內部事務(wù)，從全國統籌演變?yōu)槠髽I(yè)自保。造成這一狀況的原因有以下三點(diǎn)：第一，制度賴(lài)以運轉的管理主體——整個(gè)工會(huì )系統基本處于癱瘓狀態(tài)。負責管理勞動(dòng)保險總基金的全國總工會(huì )于1967年停止運作；負責資金使用和管理的地方和基層工會(huì )運轉受阻，難以開(kāi)展正常工作；第二，全民所有制企業(yè)大面積虧損，制度的融資能力受到限制。因企業(yè)生產(chǎn)秩序被破壞，1976年全民所有制企業(yè)虧損比例達到31.52%，難以維持正常繳費；第三，國營(yíng)企業(yè)被禁止提取勞動(dòng)保險金。1969年財政部印發(fā)的《關(guān)于國營(yíng)企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度改革的意見(jiàn)（草案）》決定“國營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險金”“企業(yè)的退休職工、長(cháng)期病號工資和其他勞保開(kāi)支，改在企業(yè)營(yíng)業(yè)外列支”，社保基金由國家兜底下降為“單位責任制”。新中國社會(huì )保障的進(jìn)程在這十年中陷入制度中斷的境況，單位保障特征凸顯。城鎮社會(huì )保障體系受到較大沖擊，各類(lèi)管理機構停止運作，勞動(dòng)保險制度失去組織基礎和基金管理基礎，職工保障淪為企業(yè)內部事務(wù)，不過(guò)國家仍然承擔著(zhù)保障的最后責任。

　　與此同時(shí)，農村合作醫療制度逆勢而興、發(fā)展迅速。1965年，面對合作醫療保險覆蓋率下降的局面，毛澤東作出“把醫療衛生工作的重點(diǎn)放到農村去”的指示。[11]在此期間，我國實(shí)施城市巡回醫療隊下鄉政策，并在農村培養“半農半醫”的“赤腳醫生”。城鎮知識青年的上山下鄉運動(dòng)也為農村醫生提供了重要的人力支持。此外，財政和集體經(jīng)濟提供資金建設衛生院，群眾集體出資建立農村合作醫療站，有效解決了農村的衛生問(wèn)題。截至1977年年底，我國約有“赤腳醫生”160萬(wàn)，衛生員約350萬(wàn)，接生員約70多萬(wàn)，農村合作醫療農村人口覆蓋率達90%，[12]滿(mǎn)足了農村大部分人的基本衛生需求，并得到了國際社會(huì )的重視，被世界衛生組織、世界銀行譽(yù)為“發(fā)展中國家解決衛生經(jīng)費的唯一范例”。

　　（三）現代社會(huì )保險制度的建立與發(fā)展（1978年至今）

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì )重新確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線(xiàn)，把工作重點(diǎn)轉移到現代化建設上來(lái)，并作出了改革開(kāi)放重大決策。在改革開(kāi)放的推動(dòng)下，我國逐步從計劃經(jīng)濟體制轉向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，社會(huì )保障制度改革也朝著(zhù)適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的方向轉變。

　　1.社會(huì )保障制度的恢復與轉型（1978—1992）

　　1978年3月，第五屆全國人大第一次會(huì )議通過(guò)的《中華人民共和國憲法》，對養老保障、醫療保障、社會(huì )福利、貧困救助及軍烈屬生活保障等方面作出了原則性規定。1978年6月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號，下稱(chēng)“104號文”），詳盡規定了干部離休、退休退職政策和全民所有制、事業(yè)單位、黨政機關(guān)、群眾團體工人的退休退職政策，恢復了中斷多年的干部與國營(yíng)企業(yè)職工退休退職制度。對于集體所有制企業(yè)職工，1977年12月，輕工業(yè)部、財政部和國家勞動(dòng)總局頒布《關(guān)于手工業(yè)合作工廠(chǎng)勞動(dòng)保險福利待遇標準和勞保費用列支問(wèn)題的通知》（輕物財字〔1977〕116號），恢復集體企業(yè)十多年前建立的勞動(dòng)保險制度，并規定退休待遇標準應與國營(yíng)企業(yè)職工一視同仁。對于未實(shí)行勞動(dòng)保險制度的集體企業(yè)，1980年，財政部和國家勞動(dòng)總局印發(fā)了《關(guān)于城鎮集體所有制企業(yè)的工資福利標準和列支問(wèn)題的通知》（財字〔1980〕17號），規定這些企業(yè)職工的勞動(dòng)保險費用可以在營(yíng)業(yè)外或其他項目下列支，免征企業(yè)所得稅。截至1984年年底，全國集體企業(yè)實(shí)行《勞動(dòng)保險條例》或參照國營(yíng)企業(yè)實(shí)行退休退職制度的職工占職工總數的比例達62.9%。[13]

　　1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》指出，企業(yè)要成為“相對獨立的經(jīng)濟實(shí)體”，成為“自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的社會(huì )主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者”，這對城鎮社會(huì )保障制度的改革提出了兩大難題：第一，要讓企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧的經(jīng)濟實(shí)體，就必須創(chuàng )造公平競爭的條件，解決各企業(yè)內部退休費用畸輕畸重的問(wèn)題；第二，企業(yè)自負盈虧后存在破產(chǎn)和倒閉的風(fēng)險，一旦失去企業(yè)的依托，已退休和潛在退休人員的基本生活將會(huì )失去保障。為回應微觀(guān)主體公平競爭的需求，保障工人的基本權利，中國開(kāi)始了企業(yè)保險向社會(huì )保險轉化的探索。

　　從1984年開(kāi)始, 中央和地方開(kāi)始嘗試退休費用的社會(huì )統籌。江蘇省泰州市、廣東省東莞市和江門(mén)市、遼寧省黑山縣、四川省自貢市等地紛紛開(kāi)展國營(yíng)企業(yè)退休費用社會(huì )統籌的試點(diǎn)。1986年7月，為配合國營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)制度改革，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于發(fā)布改革勞動(dòng)制度四個(gè)規定的通知》（國發(fā)〔1986〕77號），明確提出對勞動(dòng)合同制工人退休養老實(shí)行社會(huì )統籌。1987年3月，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組會(huì )議決定建立各級退休費用統籌管理委員會(huì )。同年5月，勞動(dòng)人事部發(fā)布《關(guān)于設立各級退休費用統籌管理委員會(huì )的通知》（勞人險〔1987〕5號），對退休費用統籌工作進(jìn)行統一管理，開(kāi)啟了各地建立社會(huì )保險經(jīng)辦管理機構的先河。截至1986年，全國實(shí)現了縣、市一級的養老保險費社會(huì )統籌。1991年6月，國務(wù)院在總結各地改革經(jīng)驗的基礎上，頒布《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號），首次提出建立多層次養老保險體系框架，明確基本養老保險實(shí)行“省級統籌”。截至1994年, 先后有北京、上海、四川等13個(gè)省/自治區/直轄市實(shí)現了省級統籌。

　　自1987年起，職工大病醫療費用社會(huì )統籌和退休人員醫療費用社會(huì )統籌開(kāi)始在北京、四川等地區的部分行業(yè)和市縣進(jìn)行試點(diǎn)。1989年3月，國務(wù)院轉批國家體改委《關(guān)于1989年經(jīng)濟體制改革要點(diǎn)的通知》（國發(fā)〔1989〕24號），決定在湖南省株洲、湖北省黃石、吉林省四平和遼寧省丹東進(jìn)行公費醫療保險制度改革試點(diǎn)，在深圳、海南進(jìn)行社會(huì )保障綜合改革試點(diǎn)，其基本思路是提高醫療保險制度的社會(huì )化程度，實(shí)施醫療費用在政府、用人單位和醫院之間的三方負擔，標志著(zhù)我國社會(huì )醫療制度進(jìn)入實(shí)質(zhì)性改革階段。1992年9月，在總結各地經(jīng)驗的基礎上，勞動(dòng)部頒布了《關(guān)于試行職工大病醫療費用社會(huì )統籌的意見(jiàn)的通知》（勞險字〔1992〕25號），隨后各地區相繼開(kāi)展不同程度的大病醫療費用社會(huì )統籌。

　　在失業(yè)保險方面，1986年國務(wù)院發(fā)布《國營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規定》（國發(fā)〔1986〕77號），標志著(zhù)待業(yè)保險制度的建立。在住房制度方面，1988年2月，國務(wù)院頒布《關(guān)于印發(fā)在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》（國發(fā)〔1988〕11號）、《關(guān)于轉發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導小組鼓勵職工購買(mǎi)公有舊房意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)〔1988〕13號），開(kāi)啟了中國住房福利制度改革的征程。

　　1984年10月，黨的十二屆三中全會(huì )將以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國農村集體經(jīng)濟組織的一項基本制度，原來(lái)的“一大二公”體制被取消，農村集體經(jīng)濟的動(dòng)員能力和經(jīng)濟實(shí)力大幅下降。在此背景下，國務(wù)院1991年出臺《關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔1991〕33號），最早提到“農村的養老保險改革由民政部負責”。隨后，民政部于1991年至1993年間共發(fā)布了13個(gè)文件，其中1992年發(fā)布的《縣級農村社會(huì )養老保險基本方案（試行）》(民辦發(fā)〔1992〕2號)最為系統地規定了農保的基本政策，明確了保險對象、資金籌集辦法、待遇領(lǐng)取和計發(fā)標準、基金統籌層次等內容，并提出建立個(gè)人賬戶(hù)，由縣級政府設立農保基金管理委員會(huì )進(jìn)行管理。

　　改革開(kāi)放之后的16年間，我國社會(huì )保障制度完成了恢復與重建，并開(kāi)始了社會(huì )化的探索。在經(jīng)濟體制轉型的大浪潮下，社會(huì )保障制度為適應國有企業(yè)改革的需要，以企業(yè)退休費用的社會(huì )統籌為起點(diǎn)，先后啟動(dòng)了養老、醫療、失業(yè)、工傷和生育費用社會(huì )統籌試點(diǎn)，自下而上地促進(jìn)了企業(yè)保險向社會(huì )保險的轉變，多元的社會(huì )保障體系框架雛形初現，開(kāi)啟了社會(huì )保障改革的征程。

　　2.現代社會(huì )保障制度的框架初步構建（1993—2002）

　　1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》提出“加快改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設步伐”，將社會(huì )保障確認為市場(chǎng)經(jīng)濟體系的五大支柱之一，提出“實(shí)行社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合”“建立多層次的社會(huì )保障體系”“社會(huì )保險行政管理和社會(huì )保險基金經(jīng)營(yíng)要分開(kāi)”原則，確立了社會(huì )保障體系的改革方向。

　　養老保險方面，1995年3月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化企業(yè)職工養老保險制度改革的通知》（國發(fā)〔1995〕6號），提出了“統賬結合”的兩種實(shí)施方案，允許各地自行選擇進(jìn)行試點(diǎn)。1997年7月，在總結各地實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統一的企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號），核心內容是“三統一”，即統一企業(yè)和職工個(gè)人的繳費比例，統一個(gè)人賬戶(hù)規模，統一養老金計發(fā)辦法，標志著(zhù)我國城鎮職工基本養老保險制度的初步建立。1998年8月，國務(wù)院將行業(yè)統籌業(yè)務(wù)移交地方管理,基本養老保險由條塊分割管理統一為屬地管理。2000年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于城鎮社會(huì )保障體系改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》（國發(fā)〔2000〕42號），決定從2001年開(kāi)始首先在遼寧進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)。在農村，國務(wù)院于1994年頒布《農村五保供養工作條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第141號]），規范了制度實(shí)施對象和保障內容，將籌資方式改為“村提留或者鄉統籌費”。1999年，國務(wù)院批轉《保險業(yè)整頓與改革方案的通知》(國發(fā)〔1999〕14號)，提出清理整頓農村社會(huì )養老保險，停辦新業(yè)務(wù)，農村社會(huì )養老制度因此而陷入停滯。

　　醫療保險方面，1994年4月，國家體改委等四部門(mén)聯(lián)合制定了《關(guān)于職工醫療制度改革的試點(diǎn)意見(jiàn)》（體改分〔1994〕51號），隨后在江西省九江市、江蘇省鎮江市開(kāi)展職工醫療保險制度的試點(diǎn)工作，探索“統賬結合”的醫療保險制度。1998年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（國發(fā)〔1998〕44號），正式確立了社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合、單位和職工共同繳費、覆蓋城鎮所有用人單位的職工基本醫療保險制度。與此同時(shí)，通過(guò)實(shí)施大額醫療費用補助辦法、公務(wù)員醫療補助措施、企業(yè)補充醫療保險計劃，實(shí)行針對特困群體的社會(huì )醫療制度，建立起了多層次醫療保障體系。在農村，2002年10月，黨中央和國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強農村衛生工作的決定》（中發(fā)〔2002〕13號），提出建立新型農村合作醫療制度，并在一些省市進(jìn)行試點(diǎn)。

　　失業(yè)保險方面，1993年4月，國務(wù)院頒布《國營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險規定》（中華人民共和國國務(wù)院令[第110號]），提出通過(guò)建立下崗職工基本生活保障制度、待業(yè)保險制度、城鎮居民最低生活保障制度來(lái)保障下崗、失業(yè)職工的基本生活，并將待業(yè)保險覆蓋范圍擴大至國營(yíng)企業(yè)所有職工。1999年1月，國務(wù)院發(fā)布《失業(yè)保險條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第258號]），將只適用于國營(yíng)企業(yè)“待業(yè)保險”擴展到所有城鎮企事業(yè)單位，建立起了覆蓋所有企事業(yè)單位的失業(yè)保險制度。工傷保險方面，1996年8月，勞動(dòng)部印發(fā)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（勞部發(fā)〔1996〕266號），規定了工傷保險的管理程序、認定條件、支付標準，設立工傷保險基金，建立了工傷保險制度。生育保險方面，1994年，勞動(dòng)部頒布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（勞部發(fā)〔1994〕504號），將原來(lái)企業(yè)和單位負擔和管理的生育保障方式改為實(shí)行社會(huì )統籌，推動(dòng)了生育保險制度發(fā)展。

　　社會(huì )救助方面，國家逐步建立和完善了城市居民最低生活保障制度。國務(wù)院于1997年9月印發(fā)的《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔1997〕29號），以及在1999年9月頒布的《城市居民最低生活保障條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第271號]），標志著(zhù)城市低保開(kāi)始走向規范化、法制化。這一時(shí)期，弱勢群體保障制度逐步發(fā)展完善。在殘疾人保障方面，《中華人民共和國殘疾人保障法》（中華人民共和國主席令第36號）于1991年5月開(kāi)始施行；在未成年人保護方面，《中華人民共和國未成年人保護法》（中華人民共和國主席令第50號）自1992年1月實(shí)施；在婦女和老年人權益方面，1992年10月，《中華人民共和國婦女權益保障法》（中華人民共和國主席令第58號）實(shí)施，1996年10月，《中華人民共和國老年人權益保障法》（中華人民共和國主席令第73號）施行。

　　我國在確立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的發(fā)展方向之后，社會(huì )保障領(lǐng)域的各項改革同步進(jìn)行。職工基本養老保險從兩種“統賬結合”實(shí)施辦法走向統一，職工基本醫療保險從“兩江試點(diǎn)”邁向全面推進(jìn)，國有企業(yè)待業(yè)保險嬗變?yōu)楦采w范圍更廣的失業(yè)保險，工傷保險和生育保險在試點(diǎn)中不斷發(fā)展，新型農村合作醫療、城市低保制度和社會(huì )保險費征繳條例應運而生，弱勢群體保障制度日益完善，社會(huì )保障制度體系的制度框架基本形成。這一時(shí)期的社會(huì )保障制度主要包括兩個(gè)層次：一是面向低收入階層的社會(huì )救助制度，包括下崗職工基本生活保障制度、城市最低生活保障制度、醫療救助制度、災害救濟及其他社會(huì )救助措施，以防止因貧困產(chǎn)生的生活危機；二是面向勞動(dòng)者和城鄉居民的各項社會(huì )保險制度，包括基本養老保險、基本醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，解除了國民的后顧之憂(yōu)，實(shí)現整個(gè)社會(huì )的和諧發(fā)展。

　　3.新時(shí)代社會(huì )保障制度發(fā)展階段（2003年至今）

　　2002年11月，黨的十六大在全面建設小康社會(huì )的目標下，提出了“健全社會(huì )保障體系”“建立同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會(huì )保障體系”的要求，明確堅持統賬結合的社會(huì )保險制度，健全失業(yè)保險和城鎮居民最低生活保障制度，積極探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。社會(huì )保障體系建設進(jìn)入到以政府基本公共服務(wù)均等化為主線(xiàn)的新發(fā)展階段，覆蓋面開(kāi)始往城鄉居民擴展。

　　養老保險方面，2005年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號），提出改革待遇調整和計發(fā)辦法、調整個(gè)人賬戶(hù)規模、推進(jìn)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)以及將非公有制企業(yè)、城鎮個(gè)體商戶(hù)和靈活就業(yè)人員納入保障范圍四大核心舉措。2009年9月，國務(wù)院頒布《新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2009〕32號），決定施行新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)。2011年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城鎮居民社會(huì )養老保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2011〕18號），決定建立城鎮居民養老保險制度，這標志著(zhù)在制度層面，實(shí)現了基本養老保險的全覆蓋。2014年2月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕8號），將“新農保”和“城居保”合并成為“城鄉居民基本養老保險”。2015年1月，國務(wù)院頒布《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），決定于2014年10月1日對機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險和城鎮企業(yè)職工基本養老保險進(jìn)行“并軌”，意味著(zhù)城鎮的職工基本養老保險制度完成了統一。

　　醫療保險方面，2003年1月，國務(wù)院轉發(fā)衛生部等部門(mén)制定的《關(guān)于建立新型農村合作醫療制度的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2003〕3號），明確了建立新農合制度的目標、原則和實(shí)施細節，并要求各地組織試點(diǎn)。2006年，衛生部等七部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)新型合作醫療試點(diǎn)工作的通知》（衛農衛發(fā)〔2006〕13號），決定擴大新農合的試點(diǎn)范圍。2007年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展城鎮居民基本醫療保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2007〕20號），標志著(zhù)基本醫療保險在制度層面實(shí)現全覆蓋。2012年8月，國家發(fā)改委等六部委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城鄉居民大病保險工作的指導意見(jiàn)》（發(fā)改社會(huì )〔2012〕2605號），探索建立重特大疾病保險制度。2016年1月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2016〕3號），提出整合新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。2016年3月，“十三五”規劃綱要提出將生育保險和基本醫療保險進(jìn)行合并。

　　失業(yè)保險方面，2004年1月，《工傷保險條例》（中華人民共和國國務(wù)院令[第375號]）正式施行，為職工權益與安全生產(chǎn)提供保障。

　　社會(huì )救助方面，2003年，民政部等三部門(mén)發(fā)布《關(guān)于實(shí)施農村醫療救助的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2003〕158號），2005年2月，國務(wù)院轉發(fā)《關(guān)于建立城市醫療救助制度試點(diǎn)工作意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2005〕10號），標志著(zhù)農村和城市醫療救助制度相繼建立。2007年7月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號），要求各地從實(shí)際情況出發(fā)，建立農村最低生活保障制度。2014年2月，國務(wù)院頒發(fā)《社會(huì )救助暫行辦法》（中華人民共和國國務(wù)院令[第649號]），將最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助共八項制度以及社會(huì )力量參與作為社會(huì )救助的基本內容，建立起具有中國特色的社會(huì )救助體系。

　　補充保障方面，2004年《企業(yè)年金試行辦法》（中華人民共和國勞動(dòng)和社會(huì )保障部令[第20號]）的頒布，標志著(zhù)我國企業(yè)年金制度的正式建立。2015年，國務(wù)院發(fā)布《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（國辦發(fā)〔2015〕18號），開(kāi)始實(shí)施職業(yè)年金制度。2018年，財政部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養老保險試點(diǎn)的通知》（財稅〔2018〕22號），決定開(kāi)展稅收遞延型商業(yè)養老保險的試點(diǎn)，標志著(zhù)我國第三支柱個(gè)人養老金制度逐漸落地。

　　回顧黨的十六大以來(lái)的社會(huì )保障制度改革，多層次、社會(huì )公平和制度可持續成為社會(huì )保障制度改革的總體目標，以社會(huì )保險、社會(huì )救助為核心的社會(huì )保障體系框架不斷發(fā)展完善，各類(lèi)補充保障項目日益多元。這一階段的改革呈現出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是多層次社會(huì )保障體系建設積極推進(jìn)，大病保險制度、企業(yè)年金、職業(yè)年金相繼建立，長(cháng)期護理保險制度試點(diǎn)范圍繼續擴大；二是社會(huì )保險制度結構不斷優(yōu)化，其間建成了統籌城鄉的基本養老保險制度和基本醫療保險制度，實(shí)施醫療保險與生育保險的合并，實(shí)現機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工基本養老保險制度并軌；三是社會(huì )救助制度創(chuàng )新發(fā)展，包括醫療救助、農村和城鎮最低生活保障制度在內的各項制度得以建立與完善，社會(huì )救助制度從殘補型走向制度型，構建起了中國社會(huì )保障體系的兜底保障線(xiàn)。

　　二、百年社會(huì )保障發(fā)展的成就與經(jīng)驗

　　（一）社會(huì )保障體系取得的成就

　　在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，中國社會(huì )保障總體上經(jīng)歷了從新中國成立前社會(huì )保障思想的萌芽，到新中國成立后與計劃經(jīng)濟體制相適應的國家單位保障模式，再發(fā)展為改革開(kāi)放后與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的國家社會(huì )保障模式。覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會(huì )保障制度體系基本成型，制度覆蓋率不斷提高，項目不斷擴展，保障水平不斷提高。

　　在社會(huì )保險領(lǐng)域，基本醫療保險在2009年實(shí)現制度全覆蓋和人群的基本覆蓋，參保率持續穩定在95%以上。[14]基本養老保險在2012年實(shí)現制度全覆蓋。截至2020年年底，職工基本養老保險、職工基本醫療保險、城鄉居民基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險參保人數分別達到45638萬(wàn)人、34123萬(wàn)人、54244萬(wàn)人、101576萬(wàn)人、21689萬(wàn)人、26770萬(wàn)人，社會(huì )保險制度基本成型，覆蓋面不斷擴展。在社會(huì )救助領(lǐng)域，我國建成了覆蓋城鄉的綜合性救助制度安排，到2019年年末，全國共有439.1萬(wàn)人享受農村特困人員救助供養，最低生活保障對象有4426.8萬(wàn)人，臨時(shí)救助993.2萬(wàn)人次，醫療救助7050萬(wàn)人次 ，基本實(shí)現應救盡救。此外，社會(huì )服務(wù)、保障性住房、義務(wù)教育、老年人服務(wù)等社會(huì )福利事業(yè)也得到全面發(fā)展，到2019年年末，全國共有3579.1萬(wàn)人享受老年人補貼，社會(huì )服務(wù)床位803.6萬(wàn)張。

　　（二）社會(huì )保障體系建設取得的經(jīng)驗

　　1.政策制定中頂層設計與分散試點(diǎn)相結合

　　中國社會(huì )保障體系建設涉及諸多子制度的頂層設計，為應對復雜多變的社會(huì )經(jīng)濟環(huán)境，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟體制的轉變，我國社會(huì )保障形成了頂層設計與分散試點(diǎn)相結合的政策構建模式。這是一種在中央選擇性控制下通過(guò)地方試驗獲得經(jīng)驗借鑒的學(xué)習機制，經(jīng)歷了從“從無(wú)到有、以點(diǎn)帶面”到“在頂層規劃與科學(xué)統籌的基礎上，在多種政策方案中進(jìn)行有中擇優(yōu)”的轉變。[15]我國在從傳統社會(huì )保障制度過(guò)渡到現代社會(huì )保障制度的過(guò)程中，多數政策采用了試點(diǎn)先行、漸進(jìn)改革的方案，職工基本養老保險、職工基本醫療保險、農村社會(huì )養老保險、新型農村社會(huì )養老保險、新型農村合作醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、城鎮居民社會(huì )養老保險、長(cháng)期護理保險、城市醫療救助等制度的制定過(guò)程中均出現了政策試點(diǎn)的影子。

　　2.社會(huì )保障發(fā)展與人民需求和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應

　　中國社會(huì )保障事業(yè)的發(fā)展，適應了特定歷史條件下的經(jīng)濟體制，與當代中國發(fā)展進(jìn)程相統一。在制度的構建歷程中，為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為中國共產(chǎn)黨的初心與使命，也始終是社會(huì )保障體系改革和發(fā)展的取向。

　　在舊中國，廣大人民長(cháng)期處于帝國主義、封建主義和官僚資本主義三座大山的壓迫下，基本人權難以得到保障，中國共產(chǎn)黨在建黨次年就提出了有關(guān)社會(huì )保障的宣言，通過(guò)組織領(lǐng)導工人運動(dòng)，為勞動(dòng)者爭取權利，進(jìn)行反帝反封建的斗爭，其間展開(kāi)了一些社會(huì )保障項目的實(shí)踐。新中國成立后，我國建立了以公有制為基礎，強調國家、集體、個(gè)人利益高度一致的社會(huì )主義基本制度。[16]政府依靠“一大二公”的計劃經(jīng)濟體制，迅速建立起“低水平、廣覆蓋”的社會(huì )保障制度，利用較低的成本支撐起惠及城鄉的均等化保障體系，為新中國的工業(yè)化進(jìn)程立下了汗馬功勞。[17]改革開(kāi)放以后，隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革，我國社會(huì )保障制度實(shí)現了根本轉型，現代社會(huì )保障制度以“公平正義、互助共濟”為基本理念，在保障民生中維持了社會(huì )總體穩定，促進(jìn)了經(jīng)濟增長(cháng)。

　　建黨100年來(lái)，我國社會(huì )保障事業(yè)取得了長(cháng)足的發(fā)展。黨的十九屆五中全會(huì )指出，我國已轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，但同時(shí)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依舊突出，城鄉區域發(fā)展和收入分配差距較大，民生保障存在短板，提出要全面建成多層次社會(huì )保障體系。這是在科學(xué)研判國情的基礎上，從為人民謀幸福的初心出發(fā)，對新時(shí)期社會(huì )保障體系建設作出的重大決策。社會(huì )保障肩負著(zhù)保障民生、促進(jìn)社會(huì )公平、滿(mǎn)足人民美好生活需要的重大職責，面對日趨復雜的國內和國際環(huán)境，建設更高質(zhì)量的中國特色社會(huì )保障體系仍然任重道遠。

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　　[作者簡(jiǎn)介]董克用，清華大學(xué)社會(huì )科學(xué)學(xué)院教授、博士生導師；沈國權，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。