中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出，要正確認識和把握碳達峰碳中和。實(shí)現碳達峰碳中和是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內在要求，要堅定不移推進(jìn)，但不可能畢其功于一役。要堅持全國統籌、節約優(yōu)先、雙輪驅動(dòng)、內外暢通、防范風(fēng)險的原則。本期邀請專(zhuān)家圍繞會(huì )議精神進(jìn)行解讀，并為貫徹落實(shí)會(huì )議精神提出政策建議。

　　主持人

　　經(jīng)濟日報社經(jīng)濟研究部主任、研究員 徐向梅

　　三重目標下探尋能源轉型最優(yōu)解

　　主持人：中央經(jīng)濟工作會(huì )議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)會(huì )議）指出，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上。那么應如何平衡傳統能源和新能源之間的關(guān)系，實(shí)現二者優(yōu)勢互補？

　　林衛斌（北京師范大學(xué)教授、中國能源研究會(huì )能源政策研究中心主任）：大部分二氧化碳排放是由化石能源的燃燒導致，能源轉型是實(shí)現碳達峰碳中和目標的必然要求。在非化石能源替代化石能源的進(jìn)程中，除了碳減排之外，還要著(zhù)重考慮兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是能源供應保障，二是能源供應的經(jīng)濟性。平衡傳統能源和新能源之間的關(guān)系，本質(zhì)上就是要在能源供應保障、經(jīng)濟性和碳減排三重目標下尋求能源轉型的最優(yōu)解。

　　一是要先立后破，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上，避免未立先破引發(fā)能源危機。按照國家戰略部署，2030年能源消費總量要控制在60億噸標準煤以?xún)龋腔茉聪M比重要達到25%左右。據此測算，與2020年相比，2021年—2030年10年間能源消費總量增加10億噸標準煤左右，而化石能源消費量超7億噸，這意味著(zhù)傳統化石能源仍然需要進(jìn)一步發(fā)展才能保障國家現代化用能需求。

　　以電力為例，預計2021年—2030年10年間，年均增加用電量4000億千瓦時(shí)左右，其中水電、核電和生物質(zhì)發(fā)電等非化石能源發(fā)電量受資源、生態(tài)和安全等因素制約，預計年均增加800億—900億千瓦時(shí)，而風(fēng)電和光電發(fā)電量年均增量在2000億千瓦時(shí)以下。這意味著(zhù)非化石能源發(fā)電的發(fā)展尚無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的用電需求增量，在大力發(fā)展風(fēng)電、光電等新能源的同時(shí)，也需要注重煤電和氣電發(fā)展，否則，能源供應安全將無(wú)法得到有效保障。此外，風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等具有間歇性、不穩定性特征，如果缺乏火電等靈活性電源備用容量，當風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電因風(fēng)光資源約束無(wú)法出力時(shí)，電力供需平衡就可能會(huì )出現問(wèn)題。

　　二是要有序推進(jìn)，新能源的大規模開(kāi)發(fā)利用要建立在技術(shù)突破和系統形態(tài)變革的基礎上，避免大幅推高用能成本。風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等間歇性、不穩定性電源建設要求配套以相應規模的靈活性電源備用容量建設以保障電力系統實(shí)時(shí)平衡。“十三五”期間，我國風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機容量增加了3億多千瓦，火電裝機容量增加了2億多千瓦。未來(lái)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電機組更大規模、增速更快的建設是必然趨勢，如果不配套建設相應規模的火電機組，“十四五”期間風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電比重高的地區在風(fēng)光出力不足的用電高峰時(shí)段就很有可能出現電力供需缺口。但是，繼續擴大火電裝機規模，會(huì )大幅提高用電成本，擴大高碳基礎設施和產(chǎn)能規模并不符合能源轉型的方向，將來(lái)可能造成大量擱淺成本，從而制約經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。因此，可再生能源與火電“比翼齊飛”式能源轉型之路行不通。

　　能源轉型需要在非化石能源大規模開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)推進(jìn)能源系統形態(tài)變革，搭建能源轉型的另一重要支柱。能源系統轉型的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)需要成長(cháng)時(shí)間。從短期看，在我國既成的規模龐大能源生產(chǎn)基礎設施和產(chǎn)能格局下，與低碳能源體系相耦合的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)尚未成熟，如果過(guò)于冒進(jìn)，會(huì )給經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)過(guò)大的成本壓力。從長(cháng)遠看，隨著(zhù)一些傳統能源基礎設施自然退役和產(chǎn)能退出以及能源技術(shù)進(jìn)步和新業(yè)態(tài)成長(cháng)，能源轉型成本有望大幅下降。因此，在我國基本實(shí)現現代化之前，要更加注重經(jīng)濟發(fā)展與能源轉型的平衡，在2035年之后加速推進(jìn)能源轉型，可能比線(xiàn)性思維更加合理。

　　實(shí)現傳統能源和新能源的優(yōu)化組合主要舉措包括以下幾點(diǎn)。

　　一是持續推進(jìn)煤電靈活性改造。未來(lái)煤電發(fā)展定位要從傳統的作為基礎負荷保障電量供應的角色轉向“基荷保供、靈活調峰、輔助備用”多重角色。對于大容量高參數先進(jìn)煤電機組，要充分發(fā)揮高能效優(yōu)勢繼續作為基荷電源運行。對于30萬(wàn)—60萬(wàn)千瓦亞臨界機組和20萬(wàn)千瓦及以下的常規機組，則要通過(guò)輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量補償等機制，加大燃煤機組和熱電聯(lián)產(chǎn)機組調峰靈活性改造力度，實(shí)現從電量保障向電力保障的功能轉換，提高可再生能源消納能力。

　　二是加快各類(lèi)調峰電源建設。運用傳統能源提升系統靈活性、提高可再生能源消納能力，還需加大大型抽水蓄能電站、龍頭水電站、天然氣調峰電站等優(yōu)質(zhì)調峰電源建設力度。

　　三是推動(dòng)天然氣和新能源融合發(fā)展。在可再生能源資源較好的“三北”地區建設風(fēng)光水煤氣綜合能源生產(chǎn)外送模式，利用大型綜合能源基地風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、煤炭、天然氣等資源組合優(yōu)勢，推進(jìn)風(fēng)光水火儲多能互補工程建設運行。在可再生能源資源較好的東部地區建設風(fēng)光水氣多能互補終端能源集成利用模式，利用新建工業(yè)園區、商務(wù)區和產(chǎn)城融合區的負荷集中優(yōu)勢，推進(jìn)風(fēng)光水火儲多能互補的能源耦合集成利用工程和熱電冷氣一體化分布式綜合能源服務(wù)工程建設運行。

　　四是鼓勵燃煤耦合生物質(zhì)發(fā)電。探索退役煤電利用既有資源，改造為生物質(zhì)發(fā)電、燃氣發(fā)電、新型儲能電站等。鼓勵自備電廠(chǎng)向燃煤耦合生物質(zhì)發(fā)電轉型。

　　用市場(chǎng)機制激勵控碳減排

　　主持人：會(huì )議指出，要科學(xué)考核，創(chuàng )造條件盡早實(shí)現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。請問(wèn)考核指標的變化將產(chǎn)生哪些影響？應如何完善激勵機制？

　　王敏（北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授、北大環(huán)境與能源經(jīng)濟研究中心副主任）：污染物和碳排放主要來(lái)自生產(chǎn)過(guò)程中化石能源使用。通過(guò)行政規制手段進(jìn)行減污降碳，從生產(chǎn)的角度主要有3個(gè)可選項：一是產(chǎn)量控制，二是能源投入使用量控制，三是污染物和碳排放量控制。我國的去產(chǎn)能政策（包括項目審批政策）和能耗“雙控”政策大體屬于第一種和第二種政策選項。會(huì )議指出“創(chuàng )造條件盡早實(shí)現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”，事實(shí)上是要求當前的行政規制從第二種約束機制向第三種約束機制轉變。

　　以上三種管制手段均能起到減污降碳的作用，但在目標管理和激勵機制上存在較大差別：前兩個(gè)手段都是通過(guò)間接目標管理的辦法進(jìn)行減污降碳；第三個(gè)手段則是直接對污染物和碳排放數量進(jìn)行目標管理。如果要利用行政規制控制全社會(huì )的污染物和碳排放，最有效的辦法是對污染物和碳排放實(shí)施直接數量控制政策，而不是通過(guò)控制產(chǎn)量和能源投入進(jìn)行間接減排。研究表明，為實(shí)現相同的減污降碳目標，產(chǎn)量控制政策對企業(yè)利潤下降的影響最大，能源投入控制政策的影響次之，污染物和碳排放直接控制政策的影響則最小。

　　為完成相同的減排目標，給企業(yè)更多減排自主權的政策對企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的不利影響會(huì )更小。通過(guò)產(chǎn)量控制的辦法進(jìn)行減污降碳，企業(yè)自主決策空間最小：企業(yè)除減少產(chǎn)量或關(guān)閉產(chǎn)能，沒(méi)有其他選項，也沒(méi)有任何激勵去進(jìn)行節能減排工作。在能源投入控制政策下，除減少產(chǎn)量或關(guān)閉產(chǎn)能的應對選擇外，企業(yè)還可以通過(guò)技術(shù)升級或流程改造以降低能耗。而在污染物和碳排放控制政策下，企業(yè)自主決策空間最大，除上述兩個(gè)應對選項外，企業(yè)還可以有增加減排設備投入、轉變能源投入結構等更多減排選項。尤其是考慮到不少高能耗行業(yè)，例如鋁業(yè)，是利用二次能源電力進(jìn)行生產(chǎn)，行業(yè)生產(chǎn)本身并不直接產(chǎn)生較多的污染物和碳排放。如果改變能源結構增加清潔電力在電力供給中的比重，這類(lèi)高耗能行業(yè)并不存在突出的污染物和碳排放問(wèn)題。

　　污染物和碳排放的本質(zhì)是外部性和市場(chǎng)失靈問(wèn)題，人類(lèi)歷史上解決外部性問(wèn)題的政策思路主要是上述討論的行政規制和市場(chǎng)化政策兩個(gè)選項：前者是政府通過(guò)行政手段直接配置環(huán)境或碳資源；后者則是政府通過(guò)排放征稅或排放權交易的市場(chǎng)化政策手段為污染物或碳排放定價(jià)，進(jìn)而使得市場(chǎng)得以利用價(jià)格機制解決環(huán)境和碳資源的最優(yōu)配置問(wèn)題。當政府通過(guò)征稅或排放權交易的辦法設定碳價(jià)，企業(yè)的碳排放行為就由免費排放轉為有價(jià)排放，企業(yè)就可根據碳價(jià)自行決定如何投資減排設備、如何降低生產(chǎn)能耗、如何縮減產(chǎn)能以及是否應該關(guān)停、退出市場(chǎng)。相比于行政規制政策，市場(chǎng)化價(jià)格政策給予企業(yè)最大自主減排空間和最強減排激勵。理論上，給定碳價(jià)，每個(gè)企業(yè)都會(huì )增加減排投入，直到邊際減排成本等于碳價(jià)。由于所有企業(yè)面臨同一碳價(jià)，理論上市場(chǎng)上所有企業(yè)的邊際減排成本都將是相等的。這就在整個(gè)社會(huì )層面實(shí)現了碳減排成本的最小化。

　　任何減污降碳舉措都會(huì )給經(jīng)濟社會(huì )帶來(lái)一定成本。在我國人均GDP剛到1萬(wàn)美元、低收入人群比例還相當高的背景下，實(shí)現減污降碳目標并非不惜一切代價(jià)，而應在尊重經(jīng)濟發(fā)展和市場(chǎng)規律的前提下，以較低的成本實(shí)現環(huán)境與經(jīng)濟的有機結合。因此，為完成降污減排目標，首選是市場(chǎng)化價(jià)格政策；其次，即便是要依賴(lài)基于數量目標管理的行政規制手段，也應選擇成本相對較小的污染物和碳排放數量控制政策，而不是基于產(chǎn)量和能源投入量控制的間接減排政策。

　　國企發(fā)揮能源保供主力軍作用

　　主持人：大企業(yè)特別是國有企業(yè)如何帶頭積極采取措施，確保我國能源安全穩定供應。

　　劉俊（國網(wǎng)能源研究院有限公司能源戰略與規劃研究所副所長(cháng)）：能源安全事關(guān)國計民生，在推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型進(jìn)程中，確保我國能源安全穩定供應責任重大、影響深遠。

　　第一，降碳減排并不意味著(zhù)近期不發(fā)展化石能源，以煤炭為主體的化石能源依然是保障我國能源安全的基石。我國化石能源消費規模巨大，2020年，全國能源消費總量為49.8億噸標準煤，化石能源占能源消費總量的比重為84.1%，其中煤炭占比56.8%。從我國未來(lái)能源消費結構來(lái)看，預計未來(lái)煤炭、石油、天然氣等化石能源消費依次達峰，達峰之前化石能源仍有一定增長(cháng)。

　　第二，非化石能源規模化發(fā)展與化石能源清潔利用并舉是重要方向。從未來(lái)保障能源供應和降碳減排的視角來(lái)看，既要考慮增量能源需求更多地以非化石能源來(lái)滿(mǎn)足，又要在技術(shù)、市場(chǎng)、政策等方面采取綜合舉措，有效推動(dòng)存量化石能源安全有序地清潔化利用，再平穩漸進(jìn)地過(guò)渡到存量替代的階段。

　　第三，大力發(fā)展新能源是加快能源結構調整的重要途徑，但需與煤電等電源協(xié)同互補。我國新能源資源豐富、產(chǎn)業(yè)鏈完整，具備大規模高比例開(kāi)發(fā)的良好條件，但新能源出力“靠天吃飯”，對電力電量的貢獻存在較大不穩定性，低出力與負荷高峰疊加將導致電力缺口，需要依靠煤電、氣電等其他電源調整出力以彌補電力不足。

　　穩妥推進(jìn)電力系統降碳減排是能源供應保障的重要組成部分，宜采取“先慢后快”的碳減排路徑，力爭2060年實(shí)現零碳電力系統。主要原因在于：一是發(fā)展新能源目的是調整電量結構，提供綠色電能，對化石能源的安全可靠替代是漸進(jìn)的；二是煤電加裝碳捕集與封存裝置后成為“近零脫碳機組”，也相當于“清潔能源”；三是考慮電力系統供應安全，煤電等電源在較長(cháng)時(shí)期仍將承擔電力保供的重任。

　　今年9月以來(lái)，我國局部地區陸續出現能源電力供應短缺，黨中央、國務(wù)院高度重視，各級主管部門(mén)全方面加強對煤電油氣運等工作的部署，能源企業(yè)特別是國有企業(yè)積極配合，充分發(fā)揮了能源保供主力軍的作用。

　　一是積極推動(dòng)能源增產(chǎn)穩供。以依法依規、確保安全為前提，有序釋放煤炭先進(jìn)產(chǎn)能，重點(diǎn)保證大礦穩產(chǎn)滿(mǎn)產(chǎn)，全力以赴做好煤炭增產(chǎn)保供。今年10月、11月，我國能源保供穩價(jià)政策持續顯效，煤炭產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節齊發(fā)力，原煤產(chǎn)量分別達到3.6億噸、3.7億噸，相比9月提升3000萬(wàn)—4000萬(wàn)噸。11月以來(lái)，電廠(chǎng)存煤持續提升，全國統調電廠(chǎng)存煤普遍超過(guò)20天，已達到或超過(guò)常年正常水平，確保了入冬前能源電力供應有保障。

　　二是努力拓展能源保供資源。利用好海外市場(chǎng)，多來(lái)源、多渠道加大能源進(jìn)口力度。今年10月、11月，我國煤炭進(jìn)口2694萬(wàn)噸、3505萬(wàn)噸，同比增長(cháng)96.2%、198.1%。同時(shí)，加大儲氣庫等基礎設施建設，著(zhù)力提升能源儲存水平。在各大油氣企業(yè)共同努力下，目前各大地下儲氣庫已陸續開(kāi)始注氣，我國今年供暖季可以形成270億立方米以上的儲氣量，為冬季調峰保供發(fā)揮作用。

　　三是完善能源價(jià)格形成機制。對于煤炭等一次能源，按照戰略性資源進(jìn)行保底管控，形成保供穩價(jià)長(cháng)效機制。要發(fā)揮好中長(cháng)期合同“壓艙石”作用，及早鎖定價(jià)格和資源。在市場(chǎng)價(jià)格出現大幅波動(dòng)時(shí)，國有企業(yè)應帶頭穩定市場(chǎng)價(jià)格，引導能源價(jià)格回歸合理水平。

　　四是全力促進(jìn)電力充足供應。建立電煤、燃氣供應預警機制，持續挖掘發(fā)電潛力，促進(jìn)燃煤、燃氣等各類(lèi)機組能開(kāi)盡開(kāi)、多發(fā)滿(mǎn)發(fā)。充分發(fā)揮大電網(wǎng)資源配置平臺作用，科學(xué)安排電網(wǎng)運行方式，利用跨區跨省輸電通道，統籌協(xié)調全網(wǎng)電力電量平衡，加強電力余缺互濟，確保電網(wǎng)安全。