作者：史育龍（國家發(fā)展改革委城市和小城鎮改革發(fā)展中心主任、研究員）

　　我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉發(fā)展不平衡，最大的不充分是農村發(fā)展不充分。加快縮小城鄉發(fā)展差距，讓廣大農民共同分享現代化成果，讓農村地區在現代化進(jìn)程中不掉隊，是新時(shí)期一項重大任務(wù)。《“十四五”推進(jìn)農業(yè)農村現代化規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》），針對要素流動(dòng)不暢這一長(cháng)期制約城鄉協(xié)調發(fā)展的關(guān)鍵因素，提出將縣域作為城鄉融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，加快建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制，這些部署安排將為扎實(shí)推進(jìn)農業(yè)農村現代化奠定堅實(shí)的制度基礎。

　　一、城鄉融合發(fā)展是推進(jìn)農業(yè)農村現代化的重要舉措

　　2019年5月，習近平總書(shū)記在江西考察時(shí)指出，城鎮化和鄉村振興互促互生。要構建新型城鄉關(guān)系，建立健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系，促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展、融合發(fā)展。2021年8月，習近平總書(shū)記在河北承德考察時(shí)強調，我們全面建設社會(huì )主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村，推動(dòng)形成工農互促、城鄉互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉關(guān)系。這些重要論述深刻揭示了城鎮化和鄉村振興互促互生的關(guān)系，闡釋了從構建新型工農城鄉關(guān)系入手，以城鄉融合發(fā)展促進(jìn)農業(yè)農村現代化的基本思路。要緊緊抓住工農城鄉關(guān)系這個(gè)“牛鼻子”，強化以工補農、以城帶鄉，走城鄉融合發(fā)展之路，這是促進(jìn)農業(yè)農村現代化的重大戰略舉措。

　　城鄉融合發(fā)展有利于改善農業(yè)勞動(dòng)力和其他要素的組合，提高農業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。勞動(dòng)力、資本、技術(shù)和土地等生產(chǎn)要素的組合決定了農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和綜合效益，也決定了農業(yè)競爭力和現代化水平。改革開(kāi)放以來(lái)，大量農業(yè)富余勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，進(jìn)入非農產(chǎn)業(yè)部門(mén)，顯著(zhù)改變了要素組合關(guān)系。2020年，我國農業(yè)就業(yè)比重已由改革開(kāi)放初期的70％下降到23.6％。2012年至2020年，農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率由1.9萬(wàn)元/人提高到4.4萬(wàn)元/人，非農產(chǎn)業(yè)和農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率之比由5.1下降為3.7。近年來(lái)，隨著(zhù)農業(yè)基礎設施條件改善、科技水平提高和支持政策不斷健全，吸引了外出農民工回鄉和城市人才入鄉，而且帶動(dòng)了資金、技術(shù)等要素回流農村，促進(jìn)農業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展，提高了農業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。

　　城鄉融合發(fā)展有利于提升農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現代化水平，加快構建現代鄉村產(chǎn)業(yè)體系。我國農民人均占有耕地面積僅約3.5畝，農村戶(hù)均耕地不足15畝，即使與人多地少的韓國、日本相比，也僅為其戶(hù)均耕地面積的二分之一左右。在耕地稀缺的情況下，提升農民收入、擴大產(chǎn)業(yè)規模，必須從打造全產(chǎn)業(yè)鏈、提升增值收益上想辦法。推進(jìn)城鄉融合，可以打通城鄉要素自由流動(dòng)的制度性通道、暢通城鄉經(jīng)濟循環(huán)，有利于加快種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農產(chǎn)品加工流通業(yè)、農業(yè)服務(wù)業(yè)轉型升級，促進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，橫向拓展農業(yè)產(chǎn)業(yè)功能，多向提升鄉村價(jià)值，鄉村產(chǎn)業(yè)體系，夯實(shí)農業(yè)農村現代化的物質(zhì)基礎。

　　城鄉融合發(fā)展有利于提升農村基礎設施質(zhì)量和公共服務(wù)水平，改善農村生產(chǎn)生活條件。近年來(lái)，城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護的機制建設穩步推進(jìn)，農村基礎設施水平明顯提升，全國農村公路總里程已超過(guò)420萬(wàn)公里，具備條件的建制村通硬化路達到100％，農村自來(lái)水普及率和農村集中式供水覆蓋人口比例分別達到83％和88％。隨著(zhù)城鄉一體的基本公共服務(wù)提供機制逐步建立，城鄉基本公共服務(wù)向著(zhù)制度接軌、質(zhì)量均衡、水平均等的方向持續邁進(jìn)，城鄉基礎設施一體化發(fā)展和城鄉基本公共服務(wù)普惠共享將為農村現代化奠定重要基礎。

　　城鄉融合發(fā)展有利于提升鄉村治理水平，改變農村發(fā)展面貌。以要素自由流動(dòng)為核心的城鄉融合發(fā)展，在提升鄉村宜居和文明水平的同時(shí)，也為承接城市要素入鄉提供了基礎條件，城鄉人員交流顯著(zhù)促進(jìn)了鄉村治理水平提升。截至2020年底，全國在崗駐村第一書(shū)記20多萬(wàn)名，85％以上的村定期組織開(kāi)展議事協(xié)商活動(dòng)。城鄉融合發(fā)展不僅改善了農村人居環(huán)境、提升了鄉村治理水平，也賦予農村以現代化的嶄新面貌。

　　二、促進(jìn)城鄉融合發(fā)展關(guān)鍵在暢通城鄉要素雙向流動(dòng)

　　以城鄉融合發(fā)展為重要抓手促進(jìn)農業(yè)農村現代化，重點(diǎn)是建立健全城鄉“人、地、錢(qián)”等要素的平等交換、雙向流動(dòng)的政策體系，促進(jìn)要素更多向鄉村流動(dòng)，為農業(yè)農村發(fā)展持續注入新活力。

　　暢通城鄉人口自由雙向流動(dòng)渠道。改革開(kāi)放以來(lái)，我國城鄉人口流動(dòng)規模顯著(zhù)擴大，但城鄉間實(shí)現雙向自由流動(dòng)仍有一定障礙。在城市，特別是在特大超大城市，相當一部分有落戶(hù)意愿的農業(yè)轉移人口無(wú)法落戶(hù)，也無(wú)法充分享有城市基本公共服務(wù)。在鄉村，農村集體經(jīng)濟組織的封閉性，導致鄉村人才匱乏，缺乏生機和人氣。《規劃》提出，“十四五”時(shí)期，要繼續深化戶(hù)籍制度改革，不斷破除農民進(jìn)城和人才入鄉的體制機制障礙，以暢通的人口流動(dòng)為城鄉協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展提供持續動(dòng)力。一方面，加快健全農業(yè)轉移人口市民化配套政策體系，確保農業(yè)轉移人口在城市落得下、穩得住。另一方面，加快建立城市人口向鄉村流動(dòng)的制度性通道，完善鄉村地區人才引進(jìn)、培養、使用、評價(jià)和激勵機制，允許入鄉就業(yè)創(chuàng )業(yè)人員在原籍地或就業(yè)創(chuàng )業(yè)地落戶(hù)并保障其享受相關(guān)權益。

　　深化農村產(chǎn)權制度改革。為更好盤(pán)活農村土地資源、增強農業(yè)農村發(fā)展活力，《規劃》提出，“十四五”時(shí)期，要優(yōu)化城鄉土地資源的配置，建立健全城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進(jìn)行復合利用。要穩妥有序推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，允許農村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設用地入市，健全集體經(jīng)濟組織內部的增值收益分配制度，保障進(jìn)城落戶(hù)農民土地合法權益。要穩慎推進(jìn)農村宅基地制度改革，尊重農民意愿，積極穩妥盤(pán)活利用農村閑置宅基地和閑置住宅。

　　強化農村發(fā)展資金保障。當前，我國農村發(fā)展面臨的資金不足問(wèn)題較為突出，這其中既有金融服務(wù)供給不足的原因，也有財政資金支持不足、社會(huì )資本入鄉面臨障礙等因素。《規劃》在提出加強財政資金支持的基礎上，特別強調要建立工商資本入鄉促進(jìn)機制，探索在政府引導下工商資本與村集體的合作共贏(yíng)模式。這也是城鄉融合發(fā)展的應有之義。要統籌整合、利用更好各方面的資金，尤其注重以制度改革引導工商資本投入農業(yè)農村。積極探索在政府引導下工商資本與村集體合作共贏(yíng)模式，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟。要建立工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范機制，確保農村集體產(chǎn)權和農民合法利益不受到侵害。

　　三、加快推進(jìn)縣域內城鄉融合發(fā)展

　　縣域是農業(yè)生產(chǎn)的主體空間，縣域農牧業(yè)增加值占全國的75％，鄉鎮個(gè)數占全國的73％。可以說(shuō)，縣域是實(shí)現農業(yè)農村現代化的主陣地，縣域城鄉融合發(fā)展是助力農業(yè)農村現代化的切入點(diǎn)。

　　一是強化縣域統籌規劃。在縣域內推進(jìn)城鄉融合發(fā)展，就是要把縣城、城鎮和農村作為一個(gè)整體系統謀劃。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護、防災減災和歷史文化傳承。要科學(xué)布局縣域村莊，因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)縣域內村莊建設，規范開(kāi)展全域土地綜合整治。

　　二是統籌縣域基礎設施和公共服務(wù)設施建設。持續健全縣域內城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護機制，以縣城為中心，逐步推動(dòng)市政公用設施向規模較大中心鎮和周邊農村延伸。系統完善農村水、電、路、氣、訊、物流等基礎設施網(wǎng)絡(luò )。不斷推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)標準統一、制度并軌，通過(guò)深化建立教育、醫療“共同體”、充分利用遠程服務(wù)等方式，提升農村教育、醫療、養老、文化等公共服務(wù)水平，實(shí)現縣域基本公共服務(wù)均等化。

　　三是完善縣鎮村聯(lián)動(dòng)發(fā)展體系。更好發(fā)揮縣城作為縣域綜合服務(wù)中心的功能，增強縣城集聚人口功能，促進(jìn)農業(yè)轉移人口在縣域內就近就業(yè)、就地城鎮化。要強化縣城發(fā)展要素支撐，補齊縣城發(fā)展短板弱項，發(fā)揮縣城與中心城市便利聯(lián)通的條件，著(zhù)力提升產(chǎn)業(yè)培育設施、公共服務(wù)設施、市政公用設施、環(huán)境衛生設施水平，提升縣城綜合承載能力。有重點(diǎn)地發(fā)展特色城鎮，提升產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化精細化發(fā)展水平，增強重點(diǎn)城鎮服務(wù)周邊農村能力。深入扎實(shí)推進(jìn)鄉村建設，繼續抓好農村人居環(huán)境整治提升，加強普惠性、基礎性、兜底性民生項目建設，持續改善農村生產(chǎn)生活條件，使之逐步具備基本現代化的風(fēng)貌。