數字賦能

　　深化國財國土領(lǐng)域檢察公益訴訟

　　最高檢第八檢察廳負責人就

　　第四十六批指導性案例答記者問(wèn)

　　日前，最高人民檢察院以“守護國財國土、助推惠民政策落實(shí)”為主題發(fā)布第四十六批指導性案例。指導性意義體現在哪里？數字檢察如何發(fā)揮作用？檢察機關(guān)如何保障國家惠民政策有效執行？最高檢第八檢察廳廳長(cháng)胡衛列就此回答了記者提問(wèn)。

　　問(wèn)題一：請您談?wù)劄槭裁匆l(fā)布這批指導性案例？

　　胡衛列：今年是貫徹黨的二十大精神的開(kāi)局之年，也是公益訴訟檢察走過(guò)全面推開(kāi)五周年重要時(shí)間節點(diǎn)進(jìn)入轉型升級、邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要一年。多年來(lái)，全國檢察機關(guān)始終心懷“國之大者”，認真貫徹落實(shí)習近平法治思想、習近平經(jīng)濟思想，以高度的政治自覺(jué)、法治自覺(jué)和檢察自覺(jué)，依法能動(dòng)履職，積極在國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等重點(diǎn)領(lǐng)域加大辦案力度，努力在精準監督、效能監督上下功夫，并不斷拓展國財國土領(lǐng)域監督內涵和外延，助力保障國家惠民政策有效執行，努力維護國家和社會(huì )公共利益。2018年1月至2023年6月，全國檢察機關(guān)共立案辦理國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域案件55270件、國有土地使用權出讓領(lǐng)域案件9504件，共督促收回國有財產(chǎn)290億余元，收回國有土地使用權出讓收入351億余元，收回被非法占用的國有土地6.75萬(wàn)余畝。最高檢直接立案辦理了污染企業(yè)違規享受資源綜合利用增值稅優(yōu)惠政策案，并通過(guò)指導辦理一批難度大、有影響的案件，督促整治成品油稅收監管秩序，督促保護養老、醫療、工傷保險基金，督促追回煤炭等礦產(chǎn)資源損失和國有土地使用權出讓收入，督促依法處置閑置低效用地等，帶動(dòng)各級檢察院不斷加強國財國土領(lǐng)域辦案工作。

　　但由于公益訴訟法律制度供給尚不完善，現有法律規定較為原則，辦案實(shí)踐中各地對國財國土等重點(diǎn)領(lǐng)域仍然存在“線(xiàn)索發(fā)現難”“調查取證難”“案件范圍和界限不明確”“辦案質(zhì)效有待提高”等一些實(shí)際困境。本批案例旨在發(fā)揮指導性案例在事實(shí)認定、證據運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面的示范引領(lǐng)作用，復制推廣各地在辦案實(shí)踐中形成的好經(jīng)驗、好做法，更好地指引各級檢察機關(guān)準確把握公益訴訟檢察職能特點(diǎn)和辦案規律，提升辦案質(zhì)效，有力地破解國財國土等重點(diǎn)領(lǐng)域執法、司法難題，甚至是一些歷史遺留問(wèn)題，為助力構建國家新發(fā)展格局和實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮法治保障作用。

　　問(wèn)題二：這批案例的指導性意義體現在哪些方面？

　　胡衛列：本批指導性案例對于指導檢察機關(guān)發(fā)揮公益訴訟檢察職能，保護國有財產(chǎn)、國有土地使用權以及保障國家惠民政策有效執行等方面具有較強的指導意義，充分體現了檢察機關(guān)敢于監督、善于監督的勇氣和智慧。

　　一是引領(lǐng)公益訴訟檢察部門(mén)樹(shù)牢和踐行依法能動(dòng)履職、以更高層次訴源治理促進(jìn)高水平保護國財國土的工作理念。國財國土是公益訴訟檢察兩個(gè)傳統法定領(lǐng)域，這兩個(gè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣、公益損害隱蔽、政策敏感性強，各地對其職能特點(diǎn)和辦案規律往往把握不夠準確，辦案方向和重點(diǎn)不夠明確。此批案例注重運用系統思維，找準監督切入口，最大限度挽回國有財產(chǎn)流失、促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和節約集約利用，并通過(guò)督促糾正行政違法行為，促進(jìn)完善相關(guān)制度機制，更好地服務(wù)保障經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。

　　二是拓展公益訴訟檢察案件范圍和類(lèi)型，并為辦理類(lèi)似案件提供可推廣、可復制、具有創(chuàng )新性的辦案思路和方式方法。由于法律制度還不完善，公益訴訟檢察的領(lǐng)域范圍和程序機制還不明晰。此批案例拓展了傳統國財領(lǐng)域案件類(lèi)型，明確了檢察機關(guān)對公共政策實(shí)施過(guò)程中有關(guān)組織和個(gè)人套取、騙取、截留、挪用各類(lèi)助企惠民紅利等情形，可以依法開(kāi)展公益訴訟，確保政策紅利落地見(jiàn)效，拓展了公益訴訟檢察服務(wù)黨和國家工作大局的空間。同時(shí)，依托大數據發(fā)現類(lèi)案線(xiàn)索、督促相關(guān)行政機關(guān)達成協(xié)同共治、將檢察建議做成剛性的經(jīng)驗做法以及從中提煉的辦案機制等，對各地辦好同類(lèi)案件具有指導意義。

　　三是展示公益訴訟檢察助推國財國土保護和惠民政策落實(shí)的良好成效。此批案例涉及大數據賦能稅收監管、土地閑置低效的分類(lèi)處置、監督國有土地使用權出讓收入繳入國庫“最后一公里”等方面，展示了檢察機關(guān)在有效保護國有財產(chǎn)和國有土地出讓收益中發(fā)揮的重要作用，有助于提升國財國土領(lǐng)域公益訴訟工作的社會(huì )認知度和影響力。

　　問(wèn)題三：剛才您提到數字檢察應用于公益訴訟取得了積極的效果，能否再詳細介紹一下，與傳統的辦案模式相比，數字檢察對辦理國財國土領(lǐng)域案件有哪些積極作用？工作中如何把握好與行政機關(guān)的職責界限？

　　胡衛列：上個(gè)月，應勇檢察長(cháng)在數字檢察工作專(zhuān)題研修班上對數字檢察是什么、干什么、怎么干作了深刻闡述，為我們公益訴訟檢察工作應用數字檢察，落實(shí)“業(yè)務(wù)主導、數據整合、技術(shù)支撐、重在應用”工作機制指明了方向。與傳統就案辦案的模式相比，數字檢察具有可復制、便推廣的特性，能夠放大、疊加、倍增法律監督質(zhì)效。最高檢指導有關(guān)檢察機關(guān)堅持數字賦能法律監督，充分發(fā)揮公益訴訟檢察統籌協(xié)調多元主體共治的獨特優(yōu)勢，綜合利用跨部門(mén)監管數據，破解某一特定領(lǐng)域傳統執法、司法難題，以法律監督助力行政機關(guān)依法行政，保護國有財產(chǎn)和國有土地。

　　一是充分彰顯檢察責任擔當。尤其是在辦理國財國土領(lǐng)域的公益訴訟案件中，以往我們發(fā)現監督線(xiàn)索都是依托群眾舉報或者財政、審計、稅務(wù)等部門(mén)個(gè)別移送，但是數字檢察模式下，檢察機關(guān)通過(guò)打造大數據法律監督模型，能夠主動(dòng)挖掘出批量的類(lèi)案線(xiàn)索，推動(dòng)檢察法律監督從個(gè)別、偶發(fā)、被動(dòng)轉向全面、系統、主動(dòng)。

　　二是全面釋放數字檢察監督效能。大數據監督模型凝聚了公益訴訟檢察的辦案邏輯和經(jīng)驗做法，具有可復制、可推廣的基礎，檢察機關(guān)通過(guò)在更大范圍應用大數據法律監督模型，能夠實(shí)現同類(lèi)問(wèn)題在不同地區得到有效解決。如督促整治成品油稅收監管秩序一案中，非標油綜合治理監督模型在浙江、北京兩地推廣應用，均取得了積極的成效，足以證實(shí)該模型的科學(xué)性、可復制性和可推廣性，具備了全國推廣的基礎。

　　三是深度推進(jìn)社會(huì )治理創(chuàng )新。與以往辦理國財國土領(lǐng)域解決個(gè)案、就案辦案的方式不同，數字檢察更加注重問(wèn)題導向，通過(guò)解剖執法司法難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，深挖案件背后社會(huì )管理漏洞，讓我們檢察機關(guān)開(kāi)展類(lèi)案監督的規則和方法，上升到行政機關(guān)訴源治理、系統治理的具體措施，助力行政機關(guān)既“治已病”，更“防未病”，將檢察公益訴訟職能優(yōu)勢真正轉化為社會(huì )治理有效動(dòng)能。

　　可以說(shuō)，通過(guò)打造大數據法律監督模型，實(shí)現了數字檢察和檢察公益訴訟的融合發(fā)展，從歸納總結公益訴訟個(gè)案經(jīng)驗，到打造大數據法律監督模型固定個(gè)案經(jīng)驗，最終利用大數據法律監督模型，助力公益訴訟辦案經(jīng)驗得以全面推廣。

　　在運用數字辦案中，我們強調要注意把握好檢察權與行政權的界限。以“非標油”綜合治理監督模型為例，該模型已經(jīng)取得了“一域突破、全省推廣、異地應用”的良好效果，具備了復制推廣的基礎。目前，檢察機關(guān)也參與了全國成品油行業(yè)專(zhuān)項整治工作領(lǐng)導小組，根據工作安排，正在與有關(guān)部委密切溝通，大力推進(jìn)并努力實(shí)現跨部門(mén)關(guān)鍵數據的互聯(lián)互通，在運用大數據法律監督模型獲取偷逃稅等線(xiàn)索后，及時(shí)將有關(guān)數據向相關(guān)部門(mén)反饋，助力挽回國家巨額稅收流失。當然，我們在參與行業(yè)專(zhuān)項整治過(guò)程中，將堅決做到“推動(dòng)不替代、到位不越位、協(xié)助不包攬”，既要積極推動(dòng)行業(yè)專(zhuān)項整治工作向縱深推進(jìn)，取得積極成效；也要對行政機關(guān)在收到線(xiàn)索后不作為、違法作為進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監督；更要尊重行政機關(guān)是行業(yè)整治、社會(huì )治理的第一順位的主體地位，協(xié)助相關(guān)部門(mén)合力整治行業(yè)亂象。

　　問(wèn)題四：這批指導性案例中有一件是針對保障國家惠民公共政策有效執行的行政公益訴訟案，請問(wèn)在此類(lèi)案件中檢察機關(guān)如何認定公共利益受損？

　　胡衛列：公共政策是國家通過(guò)對資源的戰略性運用，協(xié)調經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)，解決公共問(wèn)題、達成公共目標、以實(shí)現公共利益的方案。公共政策本質(zhì)上是公共利益的權威性分配，公共利益是公共政策的價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn)。在該案中，國家電網(wǎng)作為國有獨資企業(yè)，其在國家出資下通過(guò)電力經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的收益屬于經(jīng)營(yíng)性國有財產(chǎn)范疇，電費降價(jià)政策實(shí)際上是將本應由國家收取的非稅收入讓渡給實(shí)際用電戶(hù)，是國家一種變相的補貼，與退稅政策類(lèi)似。雖然從表面上看侵占的是用電戶(hù)的財產(chǎn)，國家電網(wǎng)沒(méi)有額外的損失，國有財產(chǎn)總量未減少，但從國有財產(chǎn)有效利用的角度考慮，通過(guò)電費降價(jià)方式讓渡給用電戶(hù)的這部分國有財產(chǎn)未能實(shí)現降低企業(yè)用電成本的最終目的，損害了社會(huì )公共利益。保護國有財產(chǎn)有效利用的案件，亦應屬于國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域案件。

　　檢察機關(guān)在辦理此類(lèi)案件時(shí)，應認識到公共政策執行的公共利益屬性，對于在公共政策實(shí)施過(guò)程中違法違規套取、騙取、截留、挪用各類(lèi)助企惠民補貼，致使政策功能和目的失效、眾多社會(huì )成員合法權益受損的情形，應當發(fā)揮公益訴訟在節約訴訟成本、推動(dòng)訴源治理方面的優(yōu)勢，依法開(kāi)展監督，保障惠民公共政策貫徹落實(shí)。

　　問(wèn)題五：2023年，國有財產(chǎn)保護和國有土地使用權出讓領(lǐng)域公益訴訟檢察工作還會(huì )有哪些重點(diǎn)舉措？

　　胡衛列：2023年，我們全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神和全國兩會(huì )精神，緊密?chē)@黨和國家工作大局尋找切入點(diǎn)和著(zhù)力點(diǎn)，以高度的政治自覺(jué)、法治自覺(jué)和檢察自覺(jué)，依法能動(dòng)履職，切實(shí)發(fā)揮檢察公益訴訟促進(jìn)國財國土領(lǐng)域國家治理的制度作用，加強對下指導，在精準監督、效能監督上下功夫，持續深化國財國土領(lǐng)域公益訴訟檢察工作。

　　一是加大辦案力度，不斷提升辦案質(zhì)效。辦案是第一位的，優(yōu)質(zhì)高效辦案是我們的第一任務(wù)。今年，我們將持續聚焦國家重大戰略決策部署和民生熱點(diǎn)問(wèn)題，加大辦案力度，研究并推廣運用大數據法律監督模型，把提升辦案質(zhì)效擺在更加突出的位置。在國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域，加大醫療、工傷保險基金、惠農補貼資金等領(lǐng)域損害國家利益和群眾切身利益的辦案力度，有效防范國有財產(chǎn)流失風(fēng)險。在國有土地使用權出讓領(lǐng)域，將指導各地努力辦理一批涉案金額大、時(shí)間跨度久、案情復雜的拖欠國土出讓收入案件，維護國有建設用地市場(chǎng)交易秩序，助力優(yōu)化國土空間體系和國土空間發(fā)展格局。

　　二是加強調查研究，著(zhù)力破解實(shí)踐難題。下一步，我們將深化國財國土領(lǐng)域理論和實(shí)務(wù)疑難問(wèn)題研究，進(jìn)一步明晰案件范圍和類(lèi)型，指導各地積極妥善辦理相關(guān)疑難復雜案件和新類(lèi)型案件。針對國有土地使用權出讓收入征收職能劃轉中存在的銜接不暢問(wèn)題，我們將加強同相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調，明確配合銜接機制，推動(dòng)完善相關(guān)法律規定。為落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見(jiàn)》，解決稅收共治中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，最高檢和國家稅務(wù)總局將聯(lián)合開(kāi)展調查研究，深入總結各地經(jīng)驗做法，建立辦理公益訴訟案件協(xié)作配合機制，促進(jìn)完善稅收共治新格局。

　　作者：閆晶晶