為進(jìn)一步深化基礎設施投融資體制改革，切實(shí)激發(fā)民間投資活力，國務(wù)院辦公廳近日轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對政府和社會(huì )資本合作新機制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新機制”）提出具體要求。

　　政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式在我國實(shí)施以來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，但在實(shí)踐中也存在一些亟待解決的課題。新機制會(huì )帶來(lái)哪些新變化？記者采訪(fǎng)獲知，新機制與以往PPP政策的差異主要有三方面：聚焦使用者付費項目，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式。

　　聚焦使用者付費項目

　　能形成穩定的現金流預期，從源頭上防范新增地方隱性債務(wù)

　　根據《意見(jiàn)》，PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設投資和運營(yíng)成本、具備一定投資回報，不因采用PPP模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任。

　　國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負責人表示，從國際經(jīng)驗看，PPP主要分為基于使用者付費的特許經(jīng)營(yíng)、基于公共部門(mén)（政府）付費的私人融資計劃兩種模式。此前，部分以政府付費為主的PPP項目收益不足甚至缺乏收益來(lái)源，政府方向社會(huì )資本承諾固定回報或保障最低收益進(jìn)行補足，提前鎖定、固化政府未來(lái)支出責任。

　　國家發(fā)展改革委投資研究所融資室副主任李澤正表示，新機制強調“聚焦使用者付費項目”，要求項目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設投資和運營(yíng)成本、具備一定投資回報，從源頭上防范新增地方隱性債務(wù)。清華大學(xué)投融資政策研究中心助理研究員王盈盈認為，具有使用者付費基礎的項目通常符合社會(huì )公眾實(shí)際需求，能形成穩定的現金流預期，聚焦這些項目，有利于擠出可能過(guò)度超前建設或者相對滯后的項目。

　　《意見(jiàn)》提出，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規和有關(guān)政策規定要求的前提下，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營(yíng)、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本。

　　“新機制并不完全排除政府投資支持和政府付費，但嚴格限制了政府支出條件。”中國國際工程咨詢(xún)有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新機制，政府投資支持主要是在項目建設期，可通過(guò)政府資本金注入或建設投資補助等形式實(shí)現，如果涉及政府資本金注入，應按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項目管理；政府付費是在項目運營(yíng)期間，“按規定補貼運營(yíng)”通常采用行業(yè)或區域規定的統一運營(yíng)補貼標準，與項目是否采用PPP模式不直接相關(guān)，也不會(huì )因為采用PPP模式而新增政府支出責任。

　　優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與

　　堅持初衷、回歸本源，將進(jìn)一步調動(dòng)民間資本參與項目積極性

　　業(yè)內專(zhuān)家表示，過(guò)去實(shí)施的PPP項目中，不少中央企業(yè)和地方國企作為社會(huì )資本角色參與，盡管發(fā)揮了積極作用，但對民間投資形成一定程度的擠出效應。《意見(jiàn)》提出，要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與PPP新建（含改擴建）項目。

　　“新機制明確了優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與。”國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負責人表示，《意見(jiàn)》提出要最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與PPP新建（含改擴建）項目，并根據不同項目公共屬性強弱，將PPP新建（含改擴建）項目分為三類(lèi)，同時(shí)制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清單》）。

　　徐成彬表示，《清單》實(shí)行分類(lèi)管理：一是市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目，應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股；二是關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，如城鎮供水、供氣、供熱項目，民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%；三是涉及國家安全、公共屬性強的項目，如具有發(fā)電功能的大中型水利項目，應積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。“三類(lèi)項目的投資規模、公益屬性、建設難度逐漸遞進(jìn)，民營(yíng)股權參與比例總體趨減，但第二、三類(lèi)項目并不排除有能力的民營(yíng)企業(yè)獨資或控股。”徐成彬說(shuō)。

　　《意見(jiàn)》還明確，對《清單》所列領(lǐng)域以外的PPP項目，也可積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與；外商投資企業(yè)參與PPP項目，按照外商投資管理有關(guān)要求并參照相關(guān)規定執行。國家發(fā)展改革委將及時(shí)收集、整理各方面對清單實(shí)施過(guò)程中的意見(jiàn)建議，并結合投資管理新形勢新要求，對項目清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。

　　國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負責人表示，新機制將特許經(jīng)營(yíng)期限延長(cháng)至40年，投資規模大、回報周期長(cháng)的項目還可以適當延長(cháng)，明確通過(guò)加強管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng )新等獲得的額外收益主要歸特許經(jīng)營(yíng)者所有，均有助于提升民間資本參與項目積極性。

　　全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式

　　風(fēng)險可控、監管?chē)烂埽瑢⒈ＷCPPP項目規范發(fā)展陽(yáng)光運行

　　《意見(jiàn)》提出，PPP應全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，并在合同中明確約定建設和運營(yíng)期間的資產(chǎn)權屬，清晰界定各方權責利關(guān)系。

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家認為，特許經(jīng)營(yíng)模式風(fēng)險可控、監管?chē)烂堋⑼顿Y回報路徑清晰，新機制提出PPP項目應全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，有利于形成更好的政策和市場(chǎng)環(huán)境，防止出現不規范的模式和潛在的風(fēng)險。

　　為規范推進(jìn)建設實(shí)施，《意見(jiàn)》從嚴格審核特許經(jīng)營(yíng)方案、公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者、規范簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、嚴格履行投資管理程序、做好項目建設實(shí)施管理等方面提出一系列措施。

　　“為公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者，新機制明確將項目運營(yíng)方案、收費單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評定標準，并關(guān)注項目運營(yíng)管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力和信用評級狀況。”徐成彬說(shuō)，這些公開(kāi)競爭條件不再像以往過(guò)于強調融資和施工能力，有利于優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)脫穎而出。

　　根據《意見(jiàn)》，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標采購程序的以及后續新實(shí)施的PPP項目，均應按照新機制執行。

　　國家發(fā)展改革委投資司有關(guān)負責人表示，地方各級政府要規范推進(jìn)本級政府事權范圍內的特許經(jīng)營(yíng)項目，依法依規明確特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施機構，切實(shí)負起主體責任；社會(huì )資本方和咨詢(xún)機構要全面準確理解新機制內涵，客觀(guān)合理地從專(zhuān)業(yè)角度推動(dòng)具體項目。

　　《 人民日報 》（ 2023年11月27日 02 版）