作者：楊羊、張學(xué)良（分別系上海財經(jīng)大學(xué)長(cháng)三角與長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展研究院助理研究員、教授）

　　當前，我國經(jīng)濟面臨“需求收縮、供給沖擊、預期減弱”三重壓力，外部發(fā)展環(huán)境日趨復雜嚴峻，社會(huì )各界都十分關(guān)注未來(lái)如何優(yōu)化城鎮化空間布局選擇，以進(jìn)一步挖掘內循環(huán)增長(cháng)潛力。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》明確表示，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，對建設統一的國內大市場(chǎng)、構建新型工農城鄉關(guān)系具有重要意義。《意見(jiàn)》還提出，要堅持以人為核心推進(jìn)新型城鎮化，尊重縣城發(fā)展規律，因地制宜補齊縣城短板弱項，為實(shí)施擴大內需戰略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮化和鄉村振興提供了有力支撐。

　　縣城是城鎮化建設的重要空間載體

　　縣城是我國城鎮化發(fā)展的中堅力量，是城鎮化體系的重要組成部分。習近平總書(shū)記多次強調，“縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩定、促進(jìn)國家長(cháng)治久安的重要基礎”“眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發(fā)展中小城市及城鎮”。一方面，我國已進(jìn)入城鎮化中后期發(fā)展階段，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設具有堅實(shí)基礎。截至2021年底，我國1472個(gè)縣的縣城常住人口高達1.6億，394個(gè)縣級市的城區常住人口高達0.9億，兩者共占全國城鎮常住人口的近30%。另一方面，“城市病”制約著(zhù)大城市進(jìn)一步擴張，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設有利于完善大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮化空間布局。此外，縣城是城鄉社會(huì )經(jīng)濟聯(lián)系的關(guān)鍵樞紐，其高質(zhì)量發(fā)展能夠有效推動(dòng)城市資金、技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)向農村地區轉移，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設有利于加快農村地區一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農村地區收入水平，推進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展和人民共同富裕，助力發(fā)展成果普惠共享。

　　推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設需堅持因地制宜

　　我國區縣數量眾多、類(lèi)型豐富，所處發(fā)展階段不同，經(jīng)濟發(fā)展水平也有較大差異，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設需要“因地制宜”，結合縣城交通區位、人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面條件，充分發(fā)揮縣城經(jīng)濟比較優(yōu)勢。

　　毗鄰大城市的縣城需不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極承接大城市功能疏解，共同發(fā)展“都市區經(jīng)濟”“都市圈經(jīng)濟”，實(shí)現“1+1>2”的要素整合效應。諸多毗鄰中心城市的縣城積極承接中心城市的功能溢出，成為中心城市的“功能區”，并在城鎮化空間形態(tài)上與中心城市組成了都市區、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉興市的嘉善縣，很早就創(chuàng )造了與上海的“13579”獨特現象：10％的嘉善人在上海學(xué)習、工作、生活，30％以上的工業(yè)品為上海產(chǎn)業(yè)配套或通過(guò)上海進(jìn)入其他地區，50％的農產(chǎn)品銷(xiāo)往上海，70％的游客來(lái)自上海，90％的外資、縣外內資與上海相關(guān)。此類(lèi)縣城的未來(lái)發(fā)展需協(xié)同拉長(cháng)大城市長(cháng)板，補齊大城市短板，著(zhù)力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、居住環(huán)境，強化與中心城市的交通連接水平，充分利用其龐大的技術(shù)能力、開(kāi)放平臺、市場(chǎng)資源，通過(guò)區域合作的方式加強地區間的橫向關(guān)聯(lián)。同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)中心城市功能疏解，以規劃放權給予周邊縣城更多發(fā)展機會(huì )，通過(guò)“功能—產(chǎn)業(yè)—交通—公共服務(wù)—生態(tài)”五位一體空間發(fā)展戰略，推動(dòng)中心城市周邊縣城融入都市區、都市圈發(fā)展。

　　人口收縮型縣城需謹慎制定適應性、約束性、精明型發(fā)展規劃，重點(diǎn)盤(pán)活存量資源，避免增量資源盲目投入。過(guò)去一段時(shí)間，我國經(jīng)歷了人類(lèi)歷史上罕見(jiàn)的快速城鎮化進(jìn)程，取得了顯著(zhù)成就，但也面臨一些突出問(wèn)題。基于“為增長(cháng)而規劃”的建設邏輯，一些縣城違背經(jīng)濟發(fā)展規律，在人口吸引力不足的情況下盲目擴張、無(wú)效投資，造成大量土地閑置和資源空間錯配，個(gè)別縣城甚至出現“空城”。根據第七次人口普查與第六次人口普查數據，剔除行政區劃調整的樣本后，全國1628個(gè)縣域中有1108個(gè)存在人口流失現象。加之全國范圍人口老齡化、人口增長(cháng)緩慢，縣城人口減少造成經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力不足的問(wèn)題不容忽視。但針對這一類(lèi)縣域的發(fā)展，仍需審慎對待。一方面，縣域流失的人口大多為農村轉移人口，即由快速城鎮化進(jìn)程帶來(lái)的農村人口流失現象，而多數縣域中心鎮、城關(guān)鎮人口并未發(fā)生明顯流失，因此這類(lèi)縣域并不能稱(chēng)為嚴格意義上的人口收縮型縣域。另一方面，縣域流失農村人口在一定程度上提升了農村生產(chǎn)資料的人均占有水平，有利于農業(yè)規模化經(jīng)營(yíng)，且這部分群體在外地的財富積累也為后續可能的返鄉創(chuàng )業(yè)發(fā)展積累了資本。縣城未來(lái)發(fā)展亟須利用大數據手段科學(xué)預測人口發(fā)展動(dòng)態(tài)，實(shí)現資源按需投入，避免陷入土地城鎮化快于人口城鎮化的土地財政發(fā)展模式，通過(guò)控增量、挖存量，集約高效利用土地，實(shí)現空間布局優(yōu)化、結構功能調整升級，并更加注重縣城空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升。

　　推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設需堅持統籌協(xié)調

　　在國內大循環(huán)和全國統一大市場(chǎng)建設背景下，打通“區塊”“省域”“城市”和“城鄉”等不同區域空間尺度之間的經(jīng)濟循環(huán)，需要充分認識省際毗鄰縣城城鎮化發(fā)展的重要作用和未來(lái)方向。

　　省際毗鄰縣城的發(fā)展是當前統籌協(xié)調發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。根據統計，中國陸路邊界線(xiàn)共有66條，長(cháng)度約為5.2萬(wàn)公里，在這些邊界區域里分布著(zhù)849個(gè)縣（縣級市），占全國縣（縣級市）數量的比重超過(guò)三分之一，總面積約占國土面積的六分之一，超過(guò)一半的國家扶貧工作重點(diǎn)縣分布在此。省際邊界縣域通常位于各級經(jīng)濟圈的交匯地和空白處，交通條件差，信息相對閉塞，距省會(huì )城市遠，存在地方保護主義，通常屬于“三不管”地帶。這些因素長(cháng)期存在，導致省際毗鄰縣城與其他地區的經(jīng)濟發(fā)展差距越來(lái)越大，甚至超過(guò)沿海與內地、東中西地區以及城鄉之間的差距。省際毗鄰縣域的城鎮化發(fā)展不僅關(guān)乎區域協(xié)調發(fā)展戰略的落實(shí)，同時(shí)也是鞏固脫貧成果，實(shí)現共同富裕的戰略要求。

　　省際毗鄰縣城的發(fā)展要在建立跨省合作區上尋找突破。從目前區域合作的新動(dòng)向上看，長(cháng)三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區建設、成渝雙城經(jīng)濟圈建設等區域發(fā)展重大國家戰略已日趨成熟，為構建小尺度、跨區域、相對精準的省際毗鄰合作奠定了基礎，也為省際邊界縣城深度融入國內循環(huán)，挖掘增長(cháng)動(dòng)能指明了重要方向。當前，晉陜冀黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區、長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區的建設方興未艾。未來(lái)可借鑒長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區建設經(jīng)驗，在省際毗鄰區域特別是東部、中部、西部?jì)蓛山唤纾戏健⒈狈较噙B的區域，選擇一批具有良好區位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的縣城布局一批示范區、試驗區、先行區，開(kāi)展經(jīng)濟區與行政區適度分離改革試驗，在行政邊界不變的情況下通過(guò)經(jīng)濟邊界合作推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展，為推動(dòng)跨省域一體化發(fā)展探索新路徑。

　　堅持高水平開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的理念

　　《意見(jiàn)》提出，要選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點(diǎn)發(fā)展。據此，可按高水平開(kāi)放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的“四高”理念打造一批縣城城鎮化發(fā)展新典范。

　　高水平開(kāi)放是推進(jìn)縣城城鎮化發(fā)展的核心路徑。在構建新發(fā)展格局的背景下，縣城高水平開(kāi)放既強調對外開(kāi)放，也須加強對內開(kāi)放，統籌國內國際兩個(gè)大局。堅持采取“兩條腿走路”的策略，依托區域合作和協(xié)調發(fā)展實(shí)現內循環(huán)，同時(shí)通過(guò)“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”進(jìn)一步擴大縣城外循環(huán)發(fā)展的廣度和深度。一方面，推動(dòng)縣城不斷探索和完善“蛙跳式”、新型“飛地經(jīng)濟”、“托管式”等合作模式，構建縣城融入國內大循環(huán)發(fā)展的制度優(yōu)勢。另一方面，不斷打造法治化、便利化的縣城營(yíng)商環(huán)境，在引進(jìn)更多高質(zhì)量國內外企業(yè)入駐的同時(shí)，鼓勵企業(yè)走出去投資，構建縣城融入區域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的微觀(guān)機制。縣城在高水平開(kāi)放中要特別注意融入所在區域發(fā)展，善于發(fā)現并貢獻所在縣域的長(cháng)板，同時(shí)，科學(xué)甄別并補齊縣域所在區域的共同短板，在國內大循環(huán)中力爭成為發(fā)展的節點(diǎn)與樞紐。

　　高質(zhì)量發(fā)展是推進(jìn)縣城城鎮化發(fā)展的主要目的。高質(zhì)量發(fā)展強調發(fā)展的可持續性，即經(jīng)濟增長(cháng)方式從規模速度型粗放增長(cháng)轉向質(zhì)量效率型集約增長(cháng)。在生態(tài)保護的前提下，縣城經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要從“有沒(méi)有”“有多少”轉向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”。一方面，加快編制縣城“產(chǎn)業(yè)鏈基礎資源圖”“產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈風(fēng)險圖”和“合作清單”“建議清單”“揭榜清單”，力爭摸清縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展底數，厘清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展脈絡(luò )，為把握產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展方向、精準化提質(zhì)增效打好基礎。另一方面，加快推動(dòng)縣城構建產(chǎn)學(xué)研政協(xié)同創(chuàng )新體系，努力實(shí)現跨區域省屬高校、市級以上研發(fā)平臺、科研院所等在重大科研基礎設施、大型科研儀器、科技文獻和數據等資源上對縣城開(kāi)放共享，構建“總部在中心城市，制造在縣城；研發(fā)在中心城市，轉化在縣城”的跨區域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

　　高品質(zhì)生活成為推進(jìn)縣城城鎮化發(fā)展的價(jià)值取向。縣城發(fā)展要堅持以人民為中心，聚焦民眾關(guān)心的醫療、教育、養老、托育等痛點(diǎn)，不斷完善公共服務(wù)體系，提升人民群眾的獲得感、幸福感、滿(mǎn)意度。將關(guān)乎百姓福祉的生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等上升到與經(jīng)濟增長(cháng)同等的高度，轉變過(guò)去由產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引人才，再打造高品質(zhì)生活的發(fā)展思路，探索以完善基礎公共服務(wù)、優(yōu)化人居環(huán)境吸引人才再引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的縣城發(fā)展新路徑。一方面，深化縣域教育領(lǐng)域綜合改革，在縣城建設基礎教育示范園區，發(fā)展一批縣域產(chǎn)業(yè)轉型升級需要的獨立學(xué)院，推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作。另一方面，深化醫療保障制度改革，加強縣城與所在地級市、周邊中心城市三甲醫院的線(xiàn)上合作，構建“互聯(lián)網(wǎng)+醫療健康”新模式，以完善的公共服務(wù)體系提升縣城品質(zhì)。

　　高效能治理是推進(jìn)縣城城鎮化發(fā)展的必然要求。高效能治理強調以完善的體制機制展現現代治理能力、以數字化手段顯示強大治理活力、以基層高效治理產(chǎn)生積極效應、以跨區聯(lián)動(dòng)構建新型治理模式，縣城要創(chuàng )新性地探索形成以城鎮國有公共政策導向型企業(yè)為主體的社會(huì )治理新模式，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的漸進(jìn)式市場(chǎng)化進(jìn)程，開(kāi)啟城鄉融合發(fā)展和現代化建設新局面。一方面，充分發(fā)揮大數據平臺在現代化治理中的關(guān)鍵作用，打造“縣城治理智慧大腦”，推行縣城運行“一網(wǎng)統管”和政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。另一方面，創(chuàng )新“市場(chǎng)+政府”治理模式，推動(dòng)縣城與大型治理公司合作，布局物業(yè)管理服務(wù)走進(jìn)基層，在縣城市容市貌輔助管理、保潔監管、五小行業(yè)監管、治安輔助管理等日常服務(wù)方面探索市場(chǎng)化新型社會(huì )治理模式。