編者按

　　通道，指來(lái)往暢通的道路。在這個(gè)世界上，有形形色色的通道，其中有一些特殊通道，專(zhuān)門(mén)為特殊人群、車(chē)輛設置，或在特殊情況下通行，比如無(wú)障礙通道、公交專(zhuān)用道、消防通道、應急車(chē)道等。

　　特殊通道怎么設置、是否暢通、利用率如何等，不僅影響特殊人群、車(chē)輛的相關(guān)權益，也與廣大群眾的切身利益息息相關(guān)。從今天起，法治經(jīng)緯版就特殊通道推出系列調查報道，敬請關(guān)注。

　　● 各地公交專(zhuān)用道不同程度存在利用率低的現象。一些地方部分環(huán)路、主干道的社會(huì )車(chē)道時(shí)就不時(shí)“飄紅”，而一旁的公交專(zhuān)用道卻是空蕩蕩的，司機和乘客只能干著(zhù)急

　　● 堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展、充分保障路面公交路權優(yōu)先的同時(shí)，為解決部分公交車(chē)道利用率低的問(wèn)題，可在特定條件下，將公交專(zhuān)用調整為公交優(yōu)先，允許班車(chē)、大巴車(chē)等使用公交車(chē)道

　　● 無(wú)論是專(zhuān)用還是優(yōu)先，最終目標都是提高道路的利用率，某個(gè)路段選擇專(zhuān)用還是優(yōu)先，都需要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證評估后再決策。公交優(yōu)先道的落地需要法律法規的配套

　　□ 本報記者 溫遠灝

　　“馬路上多條行車(chē)道堵得水泄不通，但旁邊的公交專(zhuān)用道半天看不到一輛公交車(chē)，這豈不是白白浪費了道路資源？”在北京開(kāi)了10多年出租車(chē)的秦師傅近日接受《法治日報》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，北京部分環(huán)路、主干道的社會(huì )車(chē)道時(shí)不時(shí)就“飄紅”，每當他被堵在路上時(shí)，看著(zhù)一旁空蕩蕩的公交專(zhuān)用道只能干著(zhù)急，車(chē)上的乘客也是心急火燎。

　　這樣的經(jīng)歷，不少車(chē)主都曾遇到過(guò)。于是不斷有人呼吁：在公交優(yōu)先的前提下，允許包括企事業(yè)單位班車(chē)等載客量高的車(chē)輛駛入公交專(zhuān)用道；在非工作日，允許私家車(chē)駛入公交專(zhuān)用道。

　　隨著(zhù)城市汽車(chē)保有量的增加，城市道路逐漸成為稀缺資源。近日，北京交通發(fā)展研究院公布了一項提升北京公交專(zhuān)用道利用效率的建議：將部分公交專(zhuān)用道調整為公交優(yōu)先道，進(jìn)一步優(yōu)化公交優(yōu)先道的路權分配。

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家認為，公交專(zhuān)用道在提升公交運行效率的同時(shí)，也存在車(chē)道利用率低的問(wèn)題。在特定條件下，將公交專(zhuān)用調整為公交優(yōu)先，允許班車(chē)、大巴車(chē)等使用公交專(zhuān)用道，不失為一種減少道路資源浪費、緩解城市擁堵的有效途徑。但在落地過(guò)程中，這種措施必然要面臨各種復雜的變量與考驗，需要科學(xué)論證。同時(shí)，也要充分保障路面公交的路權優(yōu)先，引導廣大市民積極選擇公共交通工具出行。

　　優(yōu)先發(fā)展公共交通

　　專(zhuān)用道利用率不高

　　北京三環(huán)路，早晚高峰全線(xiàn)開(kāi)啟公交專(zhuān)用道。3月11日（周六）18時(shí)，記者在北三環(huán)馬甸橋西看到，西向東方向內側兩條社會(huì )車(chē)道車(chē)輛非常擁擠，而最外側的公交專(zhuān)用道上，兩三分鐘才能看見(jiàn)一輛公交車(chē)。

　　3月12日（周日）17時(shí)許，在緊鄰國貿商圈的建國門(mén)外大街，從國貿開(kāi)往永安里方向的車(chē)輛已經(jīng)排起長(cháng)龍，汽車(chē)緩慢前行，而公交專(zhuān)用道卻很少有車(chē)經(jīng)過(guò)。該路段公交專(zhuān)用道6時(shí)至20時(shí)開(kāi)啟。

　　“周末客流高峰一般在9時(shí)至16時(shí)之間，與工作日客流高峰時(shí)段并不一樣。因客流量減少，公交公司也會(huì )合理分配運力，適當調整運營(yíng)間隔。”一位公交司機說(shuō)。

　　記者了解到，國內第一條公交專(zhuān)用道于1997年6月在北京長(cháng)安街啟用。此后，北京公交專(zhuān)用道在提升公交服務(wù)水平、倡導市民綠色出行、推動(dòng)城市可持續發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

　　據中國城市公共交通協(xié)會(huì )副理事長(cháng)、南京市城市與交通規劃設計研究院董事長(cháng)楊濤介紹，2012年12月，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見(jiàn)》發(fā)布，公交優(yōu)先戰略逐步在全國各地得到落實(shí)，各大城市陸續開(kāi)辟公交專(zhuān)用道，國家公交都市建設取得顯著(zhù)成效。

　　“公交專(zhuān)用道設立的初衷，是想通過(guò)對道路物理空間上的分離，保障公共交通的路權，緩解城市交通擁堵問(wèn)題。”北京工業(yè)大學(xué)城市交通學(xué)院院長(cháng)陳艷艷教授說(shuō)，其實(shí)質(zhì)是對城市交通認知水平的提升，確立了公共交通優(yōu)先發(fā)展的地位，這是交通管理逐漸精細化的體現。

　　據不完全統計，截至2021年底，全國公交運營(yíng)線(xiàn)路長(cháng)度達148萬(wàn)公里，公交專(zhuān)用道超過(guò)1.6萬(wàn)公里。

　　以北京為例，當前，全市公交專(zhuān)用道總里程已達1020公里，覆蓋了主要環(huán)路、放射線(xiàn)及骨干道路等大客流走廊。

　　“雖然我們在公交專(zhuān)用道的規劃建設規模上取得了很大成就，但管理和使用水平還有待提升，仍存在利用率不高、線(xiàn)網(wǎng)連續性不強等問(wèn)題。”陳艷艷認為，究其原因，一方面在于需求層面，即對城市交通的規律還沒(méi)有摸透，專(zhuān)用道的設置與需求沒(méi)有精準匹配；另一方面在于供給層面，即城市的路網(wǎng)仍不完善，新老城區的道路寬度與通行能力有較大差異，公交專(zhuān)用道設置缺少基礎設施支撐。

　　此外，由于北京有較為發(fā)達的地鐵系統，私家車(chē)也已經(jīng)成為一種普遍的通勤工具，這兩種出行方式極大地分散了公交運輸系統的壓力。

　　北京交通發(fā)展研究院數據顯示，北京的公交專(zhuān)用道在部分時(shí)間段存在閑置現象，如京藏高速公交專(zhuān)用道，早高峰7時(shí)至8時(shí)利用率僅23%左右；同時(shí)，社會(huì )車(chē)輛違規走公交專(zhuān)用道導致效率下降，以京通快速路（遠通橋段東向西）為例，早高峰7時(shí)30分至8時(shí)30分，每10分鐘通過(guò)車(chē)輛數約400輛，其中約70輛小汽車(chē)違規使用公交專(zhuān)用道，違規率17.5%。

　　“當前，各地不同程度存在公交專(zhuān)用道利用率低的現象，甚至還可能在某些路段的特定時(shí)間造成交通擁堵，于是很多人對公交專(zhuān)用道產(chǎn)生了質(zhì)疑。”陳艷艷認為，這是城市交通的精細化治理能力與復雜多變的現實(shí)交通需求之間的矛盾，而不能簡(jiǎn)單地看作是公共交通與私人交通的對立，更不能因此動(dòng)搖公共交通的優(yōu)先發(fā)展地位。

　　楊濤說(shuō)，各地公交專(zhuān)用道設置、管理和使用效果差異極大，公交專(zhuān)用道的孤立化、碎片化、郊區化等現象還不同程度存在，公交路權優(yōu)先和保障效應并不明顯。只有充分保障路面公交的路權優(yōu)先，才能引導廣大市民積極選擇公共交通工具出行。

　　精準分配道路資源

　　探索適時(shí)適度開(kāi)放

　　“快速公交不是24小時(shí)運營(yíng)，為何一些公交專(zhuān)用道要24小時(shí)開(kāi)啟？”家住首鋼附近的居民劉女士不解道。

　　事實(shí)上，關(guān)于“取消公交專(zhuān)用道周末限行”的呼聲已持續多年。

　　根據相關(guān)法律規定，道路劃設專(zhuān)用車(chē)道的，在專(zhuān)用車(chē)道內，只準許規定的車(chē)輛通行，其他車(chē)輛不得進(jìn)入專(zhuān)用車(chē)道內行駛。若公交專(zhuān)用道加標了公交車(chē)專(zhuān)用時(shí)間，則表示在該限定時(shí)段內，其他車(chē)輛不得進(jìn)入該車(chē)道；若未加標專(zhuān)用時(shí)間，則表示全天24小時(shí)內，其他車(chē)輛不得進(jìn)入該車(chē)道，包括周六日及法定節假日。對于違法使用專(zhuān)用車(chē)道的，處200元罰款、不記分。

　　受訪(fǎng)專(zhuān)家認為，在道路交通管理實(shí)踐中，各地存在一些問(wèn)題。“當前，社會(huì )上對于城市公交專(zhuān)用道的目的、功能、使用等還存在很大偏差，認為在城市中心地區、繁忙擁堵路段設置公交專(zhuān)用道，使用效率低、浪費道路資源、增加交通擁堵，從而要求取消公交專(zhuān)用道、開(kāi)放公交專(zhuān)用道。”楊濤說(shuō)，一些城市干脆將公交專(zhuān)用道甚至是運營(yíng)良好的BRT（快速公交系統）取消。

　　楊濤認為，還有些城市只允許公交車(chē)輛在公交專(zhuān)用道內行駛，不得借道超車(chē)，道路交叉口處取消公交專(zhuān)用道或鼓勵社會(huì )機動(dòng)車(chē)使用公交專(zhuān)用道，導致公交車(chē)路權優(yōu)先效果大打折扣。有必要對這些不作為、亂作為行為進(jìn)行適當的督查問(wèn)責。

　　在他看來(lái)，為最大限度發(fā)揮道路交通時(shí)空資源效率和效益，改善道路交通擁堵?tīng)顩r，在對具體城市公交專(zhuān)用道交通量、客運量和服務(wù)水平進(jìn)行客觀(guān)科學(xué)、公正專(zhuān)業(yè)的評估后，如果確有余力和必要的，可以在周末甚至平日非高峰期將公交專(zhuān)用道適時(shí)適度向社會(huì )車(chē)輛開(kāi)放。

　　在交通運輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭看來(lái)，城市公共交通發(fā)展的優(yōu)先含義，應當不斷發(fā)展并與時(shí)俱進(jìn)。之所以?xún)?yōu)先，一方面是由于城市公共交通集約高效、節能環(huán)保，可以緩解交通擁堵；另一方面是在道路資源有限的情況下，應當遵循乘坐公共交通的多數人優(yōu)先使用的原則。

　　“城市公共交通大容量運載時(shí)，優(yōu)先使用道路是高效而合理的，但如果乘客寥寥無(wú)幾，優(yōu)先使用道路反而成了資源浪費，因此優(yōu)先的核心應當是相對滿(mǎn)載。過(guò)去在信息化落后情況下，要求城市公共交通車(chē)車(chē)滿(mǎn)載難以做到，但借助數字出行的發(fā)展，這一愿望是能逐步實(shí)現的。從這個(gè)意義上講，機場(chǎng)巴士、單位班車(chē)等如果滿(mǎn)載，都應當享受優(yōu)先。”張柱庭說(shuō)。

　　“非工作日雖然沒(méi)有明顯的潮汐現象，但交通在一天變化中仍然有峰值和谷值，且各區域、各路段的峰值、谷值發(fā)生時(shí)刻有差異，很難用統一的交通規律特征去描述。”陳艷艷說(shuō)，若單純地認為周末應該或不應該設置公交專(zhuān)用道限行，也是一種“一刀切”的管理思維。如果公交優(yōu)先道的預約模式能夠得到驗證并推廣，那么就有了第三種選擇，也可能是一種更加科學(xué)、精準、高效的選擇。

　　對路權精細化管控

　　緩解交通擁堵問(wèn)題

　　北京交通發(fā)展研究院發(fā)布《預約技術(shù)提升公交專(zhuān)用道利用效率的建議》提出，可將公交專(zhuān)用道調整為公交優(yōu)先道，在不影響公交車(chē)輛正常運行的前提下，優(yōu)先允許班車(chē)、大巴車(chē)等使用公交專(zhuān)用道，也允許部分高乘載率（多乘員）車(chē)輛、新能源車(chē)輛通過(guò)預約的方式使用公交優(yōu)先道，進(jìn)一步優(yōu)化公交優(yōu)先道的路權分配。

　　該研究院研究人員認為，隨著(zhù)移動(dòng)通信、精準定位、車(chē)聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)發(fā)展，對路權的精細化管控已具備條件。具體來(lái)講，可采用預約的方式，在保障公交車(chē)正常運行的前提下，允許部分高載客率和新能源車(chē)輛使用專(zhuān)用道，充分利用公交專(zhuān)用道的閑置能力。

　　研究人員還建議，可優(yōu)先選取公交專(zhuān)用道有較大富余能力的道路進(jìn)行試點(diǎn)。考慮到主干路的公交專(zhuān)用道情況復雜，存在專(zhuān)用道連續性不足等問(wèn)題，暫不適宜作為試點(diǎn)路段。先期可以選取快速路放射線(xiàn)（如京藏高速、京港澳高速），將公交專(zhuān)用道調整為公交優(yōu)先道，再逐步擴展到其他道路。

　　對此，陳艷艷認為，車(chē)輛通過(guò)預約等方式使用公交優(yōu)先道，可以在合適的路段上進(jìn)行嘗試，以突破當前的道路交通管理模式，有助于在一定程度上緩解交通擁堵問(wèn)題。

　　楊濤認為，將公交專(zhuān)用道調整為公交優(yōu)先道，擴大了公共交通的內涵與外延，表明城市公共交通并不局限于公交企業(yè)的公交車(chē)輛與服務(wù)，為企事業(yè)單位、學(xué)校、旅游等提供多員合乘集約化服務(wù)的班車(chē)、大巴車(chē)、中巴車(chē)等，都可以納入廣義公共交通的范疇。如果公交專(zhuān)用道向這些車(chē)輛開(kāi)放，既可以充分發(fā)揮公交專(zhuān)用道的功能，也可以減輕非公交專(zhuān)用道的擁堵?tīng)顩r。

　　楊濤說(shuō)，將公交專(zhuān)用道向社會(huì )大巴車(chē)、班車(chē)及新能源車(chē)輛開(kāi)放，目前技術(shù)上并無(wú)太大困難，但應當以充分保障公交乘客的路權優(yōu)先，保證公交車(chē)運行快速、準時(shí)、穩定為前提，“除非通行能力確實(shí)非常充足，否則我不贊成將公交優(yōu)先道向新能源汽車(chē)開(kāi)放”。

　　“對于這種調整方案的可行性及其實(shí)施效果，應當進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的交通影響評價(jià)。同時(shí)對原有公交專(zhuān)用道使用與管理規則進(jìn)行相應調整，并對于調整方案、影響評價(jià)、使用與管理規則進(jìn)行社會(huì )公示與宣傳。”楊濤說(shuō)。

　　陳艷艷認為，無(wú)論是專(zhuān)用還是優(yōu)先，最終目標都是提高道路的利用率，尤其是人的運送效率，而不是車(chē)的通行效率，公交專(zhuān)用道與公交優(yōu)先道不過(guò)是兩種管理技術(shù)手段，某個(gè)路段選擇專(zhuān)用還是優(yōu)先，都需要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證評估后再決策。

　　“根據當前公交專(zhuān)用道的規劃與管理經(jīng)驗，再加上智慧化手段的賦能，若結合預約模式及智能網(wǎng)聯(lián)或車(chē)路協(xié)同等手段，公交優(yōu)先能夠提升道路資源精準分配的科學(xué)性。”陳艷艷說(shuō)。

　　陳艷艷提出，公交優(yōu)先道的落地需從三方面推進(jìn)：基礎條件的研判，包括對交通需求特征的科學(xué)認知與精準化刻畫(huà)，以及對道路基礎設施的技術(shù)等級、通行能力、幾何線(xiàn)性、交叉形式、網(wǎng)絡(luò )可達等內容綜合研判；技術(shù)手段的準備，以預約為例，包括路上監管技術(shù)設備的準備、預約配額計算方法的準備、車(chē)輛預約流程的準備、預約平臺開(kāi)發(fā)的準備、技術(shù)標準規范的準備等；法律法規的配套，包括公交優(yōu)先道合法性的認定、管理法規與執法罰則的配套等。