討論任何一項政策，都不能脫離于對體制基礎的深刻理解。這意味著(zhù)，任何政策的制定與實(shí)施，都必須依賴(lài)于一定的體制基礎。如果體制基礎比較完善，政策實(shí)施效果通常會(huì )比較好，否則，實(shí)施效果就會(huì )大打折扣。從當前財政政策的體制基礎來(lái)看，仍存在一些需進(jìn)一步完善的地方。

　　一個(gè)重要的體制基礎是中央與地方的財政關(guān)系。央地財政關(guān)系主要涉及二者之間財力與事權的劃分，這會(huì )直接影響財政政策的實(shí)施效果。2021年，我國將有超過(guò)2.8萬(wàn)億規模的中央直達資金撥付給市縣基層、直接惠企利民。這種“一竿子插到底”的方式在以前有過(guò)類(lèi)似實(shí)踐，比如，之前財政部門(mén)的鄉鎮財政處，就是管到鄉鎮層面；2005年針對部分市縣發(fā)不出公務(wù)員工資的情況，搞了“三獎一補”，實(shí)質(zhì)上也是中央資金直達。今年，我國探索建立常態(tài)化直達機制，是在之前經(jīng)驗做法基礎上的進(jìn)一步優(yōu)化，其主要目的是避免資金層層截留。當然，在具體實(shí)施過(guò)程中，也可能由于理解偏差，令省級財政產(chǎn)生觀(guān)望心理甚至困惑。比如，在中央資金直達的同時(shí)，省級財政對市縣財力是否還需要照樣“給足”呢？由于信息的不對稱(chēng)，省級財政對應該下沉多少財力未必能準確掌握，也缺乏一個(gè)公認的標準。這就是體制基礎的一個(gè)明顯影響。另外還有轄區財政責任的問(wèn)題，主要指省對省域范圍內財政有轄區責任；同樣，市對市域范圍內財政也有責任。這種轄區責任，就像俄羅斯套娃一樣，必須是一級套一級的，從而形成財政責任的順序。縣域范圍內的事情首先是縣負第一責任，到了市域范圍第一責任應該是市，省域范圍內的第一責任毫無(wú)疑問(wèn)應當是省。當問(wèn)題或風(fēng)險超出了一級政府財力時(shí)，責任就會(huì )一級級向上傳遞。因此，轄區責任的問(wèn)題，實(shí)際上就是形成一個(gè)責任順序，對改變地方的行為模式具有積極作用，這也是一個(gè)體制基礎的問(wèn)題。

　　另外一個(gè)重要的體制基礎就是預算管理體制。長(cháng)期以來(lái)，我國預算的統籌能力、資金宏觀(guān)配置能力是相對偏弱的。一些預算管理工作仍偏重于微觀(guān)、偏重于項目，包括全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預算績(jì)效管理，也更偏重于資金的使用。事實(shí)上，這些操作層面的事情，可讓預算執行主體承擔更多責任，同時(shí)賦予其更多權力。財政部門(mén)則應該更多在預算統籌、政策導向以及宏觀(guān)資金配置等方面發(fā)揮主導作用，將資金更有效地配置到經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)環(huán)保等優(yōu)先事項上去。如果只專(zhuān)注于財政資金的使用效率，卻忽略了配置效率，會(huì )帶來(lái)更多新的問(wèn)題。特別是在各領(lǐng)域、各方面風(fēng)險不斷增多的環(huán)境下，如何權衡這些風(fēng)險，怎么對沖風(fēng)險？應該有一個(gè)風(fēng)險的排序，并以風(fēng)險為導向來(lái)合理安排財政資金。哪個(gè)風(fēng)險大，財政資金就往哪個(gè)領(lǐng)域傾斜，這應該成為提升配置效率的基本原則。當然，這又涉及各部門(mén)的職責與利益，調整起來(lái)存在較大難度。因此，從預算的角度來(lái)看，財政政策的體制基礎也需要進(jìn)一步健全。

　　（作者為中國財政科學(xué)研究院黨委書(shū)記、院長(cháng)）