縣城是城鄉融合發(fā)展和共同富裕的關(guān)鍵樞紐，在我國未來(lái)城鎮化布局中占有重要地位。，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見(jiàn)》以下筒稱(chēng)《意見(jiàn)》，指明了縣域城鎮化發(fā)展方向，將在“十四五”乃至更長(cháng)時(shí)期影響縣域經(jīng)濟社會(huì )的高質(zhì)量發(fā)展。

　　推進(jìn)縣城建設是高質(zhì)量發(fā)展的內在要求

　　縣城在我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的地位十分重要。從區劃看，縣及縣級市數量分別為1472個(gè)、394個(gè)，合計約占縣級行政區劃數量的65%。從人口看，我國一半左右人口居住在縣域，其中縣及縣級市城區人口合計2.5億，占全國城鎮人口的近30%。從經(jīng)濟看，縣及縣級市GDP體量占全國GDP的近2/5，其中作為縣域經(jīng)濟核心的縣城及縣級市城區GDP占全國GDP的近1/4。

　　從局部看，縣城發(fā)展總體面臨兩大形勢。一是盡管多數縣域常住人口在凈流出，縣城人口總體持續集聚但將日益分化。隨著(zhù)中國經(jīng)濟轉型，農村富余勞動(dòng)力就地轉移、返鄉創(chuàng )業(yè)現象日益增加，農民在縣城就業(yè)安家現象普遍。當前占縣城總數約85%的大多數縣城人口仍在增長(cháng)，一些縣城人口增速甚至超過(guò)城市，只有約15%的縣城人口在持續減少。從趨勢看，在城鎮化中后期，隨著(zhù)人口持續向大城市、都市圈和城市群集聚，縣城人口將更加呈現持續集聚、大體穩定、持續減少等差異化趨勢。二是縣城建設發(fā)展明顯滯后，與滿(mǎn)足廣大人民群眾美好生活的需要存在明顯差距。盡管過(guò)去縣城建設取得長(cháng)足進(jìn)步，但與城市相比，縣城仍普遍存在產(chǎn)業(yè)支撐能力不強、市政設施水平不高、公共服務(wù)供給不足、人居環(huán)境質(zhì)量不高等問(wèn)題。并且，作為通常的縣域政治經(jīng)濟文化中心和人口聚集中心，縣城建設發(fā)展關(guān)系縣城乃至縣域的民生質(zhì)量。

　　從全局看，縣城建設是黨中央、國務(wù)院在新發(fā)展階段作出的重要決策部署，短期有利于擴大內需，中長(cháng)期有利于推進(jìn)新型城鎮化、城鄉融合發(fā)展、推進(jìn)共同富裕。從短期看，當前縣城人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資、人均消費支出分別僅為城市的1/2、2/3左右，縣城建設有利于開(kāi)拓新的巨大投資消費空間，促進(jìn)形成強大國內市場(chǎng)。從中長(cháng)期看，當前縣城城區人口平均約13萬(wàn)，縣城建設有利于完善以城市群為主體、以都市圈為重點(diǎn)、以中心城市為引領(lǐng)、中小城市分類(lèi)發(fā)展的新型城鎮化戰略；縣城位于“城尾鄉頭”，縣城建設有利于推進(jìn)城鄉要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，支撐鄉村振興和農業(yè)農村現代化；縣城建設將縮小地區差距、城鄉差距、收入差距、基本公共服務(wù)差距，有利于增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　科學(xué)認識和正確把握縣城發(fā)展的總體趨勢

　　縣城建設既要立足縣城本身，還要跳出縣城看縣城，從縣域全境以及縣域與周邊地區特別是大城市的關(guān)系全面把握。重點(diǎn)是做好以下三方面工作：

　　一是分類(lèi)特色發(fā)展。縣城數量大、類(lèi)型多，情況千差萬(wàn)別，有些縣城人口超過(guò)20萬(wàn)甚至50萬(wàn)，有些縣城人口不到5萬(wàn)甚至不到1萬(wàn)。推進(jìn)縣城建設需充分尊重縣城發(fā)展規律、立足地方實(shí)際條件，在完善產(chǎn)業(yè)支撐、市政設施、公共服務(wù)、人居環(huán)境等四大領(lǐng)域綜合服務(wù)功能的基礎上，突出特色、錯位發(fā)展。中央以主體功能區規劃為基礎、結合都市圈城市群規劃發(fā)展，首次將縣城劃分為五類(lèi)并提出原則性指引：加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專(zhuān)業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農產(chǎn)品主產(chǎn)區縣城，有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發(fā)展。并且，鑒于縣城產(chǎn)業(yè)基礎普遍薄弱，政策高度重視培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并基于五類(lèi)縣城劃分提出不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。但需注意的是，五類(lèi)縣城劃分并非是完全并列的關(guān)系，其中存在重疊。比如，第一類(lèi)位于大城市周邊的縣城依據是否位于都市圈和城市群范圍內劃分，而全國位于都市圈范圍內、都市圈外城市群內、城市群外的縣城數量大約各占1/3，即使是都市圈內的縣城也有可能同時(shí)為其他類(lèi)型縣城。因此，縣城建設需按照分類(lèi)引導的原則，堅持“一縣一策”。

　　二是輻射帶動(dòng)鄉村。縣城建設不只是要把縣城建好，還要輻射帶動(dòng)縣域廣大鄉村，讓縣城建設發(fā)展的成果更加惠及整個(gè)縣域。當前我國5億農村常住人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區，即使城鎮化率在2035年達到約75%，鄉村常住人口仍將高達約3.5億。與2020年縣城建設相關(guān)文件對比，本次文件的一大亮點(diǎn)是促進(jìn)縣城與鄉村功能銜接互補，要求推進(jìn)縣城基礎設施、公共服務(wù)向鄉村延伸覆蓋，核心是建立健全縣城輻射帶動(dòng)鄉村的長(cháng)效機制。考慮到鄉村人口仍在大量向城鎮集聚，在推動(dòng)縣城輻射帶動(dòng)鄉村工作中，要以發(fā)展的眼光看問(wèn)題，既要立足縣域人口分布現狀、也要立足長(cháng)遠，兼顧公平與效率，創(chuàng )新縣城輻射帶動(dòng)鄉村的模式和方式，促進(jìn)相關(guān)建設在短期和中長(cháng)期的效益優(yōu)化。

　　三是統籌發(fā)展安全。縣城建設需回答錢(qián)從哪來(lái)、地怎么管、怎么建設等核心問(wèn)題，這些問(wèn)題分別與財政安全、糧食安全、文化和生態(tài)安全等問(wèn)題密切相關(guān)。針對“錢(qián)從哪來(lái)”問(wèn)題，鑒于縣級層面財力普遍不足、一些地方債務(wù)風(fēng)險較為突出等情況，政策要求在科學(xué)編制和完善建設方案的基礎上，區分不同類(lèi)型建設項目性質(zhì)，通過(guò)多種方式積極引導支持各類(lèi)市場(chǎng)主體廣泛參與，并及時(shí)總結推廣示范地區典型經(jīng)驗。針對“地怎么管”問(wèn)題，鑒于縣城建設用地利用總體粗放和鄉村建設用地存量巨大等情況，政策要求嚴格落實(shí)耕地和永久基本農田，加強存量建設用地再開(kāi)發(fā)，合理安排新增建設用地指標，穩妥有序推進(jìn)農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市等。同時(shí)，政策還首次提出建立健全省以下財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模與農業(yè)轉移人口市民化的人地錢(qián)三掛鉤機制。針對“怎么建設”問(wèn)題，鑒于一些地區在建設中“貪大媚洋求怪”以及只重視“面子”、不重視“里子”等情況，政策要求守住歷史文化根脈、防控災害事故風(fēng)險。

　　（作者單位：浙江清華長(cháng)三角研究院產(chǎn)城融合研究中心）