中國已進(jìn)入縣域發(fā)展全面轉型的新時(shí)期。從土地面積、經(jīng)濟體量和人口規模看,縣域均是重要的行政單元。2019年,中國所有的縣和縣級市的面積加起來(lái)占全國960萬(wàn)平方公里的90%。工信部賽迪顧問(wèn)縣域經(jīng)濟研究中心發(fā)布的《2019年縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展指數研究成果》顯示,中國縣域經(jīng)濟總量達39.1萬(wàn)億元,約占全國的41%。
中國區域發(fā)展差距主要體現在縣域之間尤其是農村地區之間
從沿海經(jīng)濟發(fā)達省份的經(jīng)驗看,省域經(jīng)濟在很大程度上依靠縣域經(jīng)濟,縣域經(jīng)濟主要依靠鎮域經(jīng)濟,鎮域經(jīng)濟相當部分是靠村域經(jīng)濟拉動(dòng)。因而,縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢是中西部欠發(fā)達地區和東北地區整體發(fā)展滯后的重要原因。
縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后拉大區域發(fā)展差距,使共同富裕面臨嚴峻挑戰。一是縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后是東北人口外流的根源。2010~2020年?yáng)|北縣域人口減少約700萬(wàn),占東北三省人口減少總量的63.2%,且農村人口減少的72.6%是流向省外地區。東北縣域發(fā)展滯后主要原因包括:對縣域發(fā)展缺乏戰略層面的重視,基礎設施建設及公共服務(wù)體系嚴重滯后,缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、難以創(chuàng )造充足的就業(yè)崗位。二是鎮域經(jīng)濟轉型乏力,制約縣域經(jīng)濟發(fā)展。鎮域經(jīng)濟發(fā)展面臨人口規模較小、產(chǎn)業(yè)集聚水平較低、資源能耗較高、土地利用效率較低、基礎設施建設與公共服務(wù)水平較低、融資籌資困難、人才和技術(shù)缺乏等突出問(wèn)題。三是村莊分化加劇制約共同富裕實(shí)現。中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所2020年對全國10省區50個(gè)縣156個(gè)鄉鎮308個(gè)行政村3833個(gè)農戶(hù)的調查顯示,戶(hù)均收入最高的十個(gè)村和最低的十個(gè)村的收入倍差為25倍;即使以最高的30個(gè)村和最低的30個(gè)村比較看,收入倍差也接近11倍。從縣域整體看,縣域與城市發(fā)展差距不但沒(méi)有縮小,反而在不斷擴大。
中國已進(jìn)入縣域發(fā)展全面轉型的新時(shí)期,縣域的全面轉型發(fā)展需要凸顯三個(gè)面向,即面向高質(zhì)量發(fā)展、面向現代化、面向共同富裕。縣域轉型的著(zhù)力點(diǎn)在于因地制宜、突出特色、實(shí)施差異化的轉型發(fā)展戰略,以創(chuàng )新驅動(dòng)縣域全面轉型發(fā)展。
實(shí)施差異化的縣域轉型發(fā)展戰略
立足縣域自然條件、社會(huì )經(jīng)濟特點(diǎn)和發(fā)展差異,綜合考慮區位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎和功能定位等因素,構建具有縣域特色的現代產(chǎn)業(yè)體系是加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的核心。東部發(fā)達地區已經(jīng)在“一縣一業(yè)”基礎上,向多元化的方向發(fā)展,但中西部和東北地區如何構建“一縣一業(yè)”的發(fā)展格局還有很長(cháng)的路要走。具體而言:一是推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展走園區化、集群化、生態(tài)化的道路。二是結合國家主體功能區規劃,實(shí)施差異化的縣域發(fā)展戰略,開(kāi)展差別化的政策支持和考核評價(jià)。三是對于限制和禁止開(kāi)發(fā)區域,構建生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)體系,同時(shí)結合資源補償、生態(tài)補償、耕地補償、區域補償等政策工具,完善補償政策體系,實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展、農民生活富裕、生態(tài)環(huán)境保護之間的有效平衡。四是通過(guò)優(yōu)化環(huán)境、全面深化改革、完善相關(guān)政策等舉措,著(zhù)力激發(fā)縣域民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展活力。
創(chuàng )新是驅動(dòng)縣域全面轉型發(fā)展的根本動(dòng)力
在資源環(huán)境雙重約束下,傳統的依靠投入驅動(dòng)縣域經(jīng)濟增長(cháng)的發(fā)展模式已然不可取,實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)成為重要趨勢。推動(dòng)縣域創(chuàng )新發(fā)展是一項具有長(cháng)期性、復雜性和綜合性的艱巨任務(wù),其實(shí)現路徑也是多元化的。一是加大農業(yè)科技投入,建立完善農業(yè)科技推廣服務(wù)體系,加強應用性研究、產(chǎn)品設計和技術(shù)服務(wù),不斷提高縣域科技創(chuàng )新水平。二是圍繞民營(yíng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、賦予建制鎮更多權限、農村產(chǎn)權制度改革等,加快縣域制度創(chuàng )新。三是以縣域為單元統籌城鄉,實(shí)行全域治理,構建基礎設施管護的長(cháng)效機制,強化全程精細化管理,助力縣域管理與公共服務(wù)創(chuàng )新。四是實(shí)現區域品牌和企業(yè)品牌的互動(dòng)和互補,加強品牌的規范化監督管理,促進(jìn)縣域品牌創(chuàng )新。五是推動(dòng)特色小鎮在產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)三位一體基礎上的數字化、智慧化轉型,驅動(dòng)縣域發(fā)展模式創(chuàng )新。
以城鄉融合發(fā)展助力縣域全面轉型發(fā)展
新型城鎮化和鄉村振興是推動(dòng)縣域內城鄉融合發(fā)展的兩個(gè)“輪子”。城鄉融合既是推進(jìn)新型城鎮化和鄉村振興的前提和保障,也是縣域轉型發(fā)展的目標。據我們預測,到2035年中國城鎮化率為74.4%,到2050年城鎮化率將接近80%。伴隨城鎮化的不斷推進(jìn),中國城鎮規模增長(cháng)出現了兩極化趨勢,縣域部分小城鎮出現了相對衰落,這與鎮區平均規模較小、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與就業(yè)崗位、基礎設施與公共服務(wù)滯后、市管縣體制限制、農民進(jìn)城落戶(hù)意愿降低等有關(guān)。縣城是連接城市與鄉村的重要橋梁,是驅動(dòng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長(cháng)極,且相較于一般的建制鎮,具有良好的發(fā)展基礎。為加快縣域城鎮化需按照城鄉人口分布結構調整村莊布局,優(yōu)化農村基礎設施和公共服務(wù)配置;進(jìn)一步明確縣域和縣城的功能定位,實(shí)行差異化發(fā)展戰略;增強縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力,輻射帶動(dòng)小城鎮和鄉村發(fā)展;增強產(chǎn)業(yè)支撐能力,建立各具特色、符合主體功能定位的現代產(chǎn)業(yè)體系;提高縣城的人口吸納能力和吸引力。縣域是推動(dòng)城鄉融合的最佳地域單元,其基本方向是實(shí)現城鄉功能布局一體化、要素流動(dòng)便利化、資源配置均衡化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化。
(作者為中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所所長(cháng)、研究員)
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縣域經(jīng)濟發(fā)展關(guān)鍵在深化配套改革
當下我國人口城鎮化面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是縣域人口流失。[詳細] -
激發(fā)縣城活力 促進(jìn)城鄉融合
縣城是城鄉融合發(fā)展和共同富裕的關(guān)鍵樞紐,在我國未來(lái)城鎮化布局中占有重要地位。從趨勢看,在城鎮化中后期,隨著(zhù)人口持續向大城市、都市圈和城市群集聚,縣城人口將更加呈現持續集聚、大體穩定、持續減少等差異化趨勢。[詳細]
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