中國已進(jìn)入縣域發(fā)展全面轉型的新時(shí)期。從土地面積、經(jīng)濟體量和人口規模看，縣域均是重要的行政單元。2019年，中國所有的縣和縣級市的面積加起來(lái)占全國960萬(wàn)平方公里的90%。工信部賽迪顧問(wèn)縣域經(jīng)濟研究中心發(fā)布的《2019年縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展指數研究成果》顯示，中國縣域經(jīng)濟總量達39.1萬(wàn)億元，約占全國的41%。

　　中國區域發(fā)展差距主要體現在縣域之間尤其是農村地區之間

　　從沿海經(jīng)濟發(fā)達省份的經(jīng)驗看，省域經(jīng)濟在很大程度上依靠縣域經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟主要依靠鎮域經(jīng)濟，鎮域經(jīng)濟相當部分是靠村域經(jīng)濟拉動(dòng)。因而，縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢是中西部欠發(fā)達地區和東北地區整體發(fā)展滯后的重要原因。

　　縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后拉大區域發(fā)展差距，使共同富裕面臨嚴峻挑戰。一是縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后是東北人口外流的根源。2010~2020年?yáng)|北縣域人口減少約700萬(wàn)，占東北三省人口減少總量的63.2%，且農村人口減少的72.6%是流向省外地區。東北縣域發(fā)展滯后主要原因包括：對縣域發(fā)展缺乏戰略層面的重視，基礎設施建設及公共服務(wù)體系嚴重滯后，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、難以創(chuàng )造充足的就業(yè)崗位。二是鎮域經(jīng)濟轉型乏力，制約縣域經(jīng)濟發(fā)展。鎮域經(jīng)濟發(fā)展面臨人口規模較小、產(chǎn)業(yè)集聚水平較低、資源能耗較高、土地利用效率較低、基礎設施建設與公共服務(wù)水平較低、融資籌資困難、人才和技術(shù)缺乏等突出問(wèn)題。三是村莊分化加劇制約共同富裕實(shí)現。中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所2020年對全國10省區50個(gè)縣156個(gè)鄉鎮308個(gè)行政村3833個(gè)農戶(hù)的調查顯示，戶(hù)均收入最高的十個(gè)村和最低的十個(gè)村的收入倍差為25倍；即使以最高的30個(gè)村和最低的30個(gè)村比較看，收入倍差也接近11倍。從縣域整體看，縣域與城市發(fā)展差距不但沒(méi)有縮小，反而在不斷擴大。

　　中國已進(jìn)入縣域發(fā)展全面轉型的新時(shí)期，縣域的全面轉型發(fā)展需要凸顯三個(gè)面向，即面向高質(zhì)量發(fā)展、面向現代化、面向共同富裕。縣域轉型的著(zhù)力點(diǎn)在于因地制宜、突出特色、實(shí)施差異化的轉型發(fā)展戰略，以創(chuàng )新驅動(dòng)縣域全面轉型發(fā)展。

　　實(shí)施差異化的縣域轉型發(fā)展戰略

　　立足縣域自然條件、社會(huì )經(jīng)濟特點(diǎn)和發(fā)展差異，綜合考慮區位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎和功能定位等因素，構建具有縣域特色的現代產(chǎn)業(yè)體系是加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的核心。東部發(fā)達地區已經(jīng)在“一縣一業(yè)”基礎上，向多元化的方向發(fā)展，但中西部和東北地區如何構建“一縣一業(yè)”的發(fā)展格局還有很長(cháng)的路要走。具體而言：一是推動(dòng)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展走園區化、集群化、生態(tài)化的道路。二是結合國家主體功能區規劃，實(shí)施差異化的縣域發(fā)展戰略，開(kāi)展差別化的政策支持和考核評價(jià)。三是對于限制和禁止開(kāi)發(fā)區域，構建生態(tài)型的產(chǎn)業(yè)體系，同時(shí)結合資源補償、生態(tài)補償、耕地補償、區域補償等政策工具，完善補償政策體系，實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展、農民生活富裕、生態(tài)環(huán)境保護之間的有效平衡。四是通過(guò)優(yōu)化環(huán)境、全面深化改革、完善相關(guān)政策等舉措，著(zhù)力激發(fā)縣域民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展活力。

　　創(chuàng )新是驅動(dòng)縣域全面轉型發(fā)展的根本動(dòng)力

　　在資源環(huán)境雙重約束下，傳統的依靠投入驅動(dòng)縣域經(jīng)濟增長(cháng)的發(fā)展模式已然不可取，實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)成為重要趨勢。推動(dòng)縣域創(chuàng )新發(fā)展是一項具有長(cháng)期性、復雜性和綜合性的艱巨任務(wù)，其實(shí)現路徑也是多元化的。一是加大農業(yè)科技投入，建立完善農業(yè)科技推廣服務(wù)體系，加強應用性研究、產(chǎn)品設計和技術(shù)服務(wù)，不斷提高縣域科技創(chuàng )新水平。二是圍繞民營(yíng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、賦予建制鎮更多權限、農村產(chǎn)權制度改革等，加快縣域制度創(chuàng )新。三是以縣域為單元統籌城鄉，實(shí)行全域治理，構建基礎設施管護的長(cháng)效機制，強化全程精細化管理，助力縣域管理與公共服務(wù)創(chuàng )新。四是實(shí)現區域品牌和企業(yè)品牌的互動(dòng)和互補，加強品牌的規范化監督管理，促進(jìn)縣域品牌創(chuàng )新。五是推動(dòng)特色小鎮在產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)三位一體基礎上的數字化、智慧化轉型，驅動(dòng)縣域發(fā)展模式創(chuàng )新。

　　以城鄉融合發(fā)展助力縣域全面轉型發(fā)展

　　新型城鎮化和鄉村振興是推動(dòng)縣域內城鄉融合發(fā)展的兩個(gè)“輪子”。城鄉融合既是推進(jìn)新型城鎮化和鄉村振興的前提和保障，也是縣域轉型發(fā)展的目標。據我們預測，到2035年中國城鎮化率為74.4%，到2050年城鎮化率將接近80%。伴隨城鎮化的不斷推進(jìn)，中國城鎮規模增長(cháng)出現了兩極化趨勢，縣域部分小城鎮出現了相對衰落，這與鎮區平均規模較小、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐與就業(yè)崗位、基礎設施與公共服務(wù)滯后、市管縣體制限制、農民進(jìn)城落戶(hù)意愿降低等有關(guān)。縣城是連接城市與鄉村的重要橋梁，是驅動(dòng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的增長(cháng)極，且相較于一般的建制鎮，具有良好的發(fā)展基礎。為加快縣域城鎮化需按照城鄉人口分布結構調整村莊布局，優(yōu)化農村基礎設施和公共服務(wù)配置；進(jìn)一步明確縣域和縣城的功能定位，實(shí)行差異化發(fā)展戰略；增強縣城的中心功能和綜合服務(wù)能力，輻射帶動(dòng)小城鎮和鄉村發(fā)展；增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，建立各具特色、符合主體功能定位的現代產(chǎn)業(yè)體系；提高縣城的人口吸納能力和吸引力。縣域是推動(dòng)城鄉融合的最佳地域單元，其基本方向是實(shí)現城鄉功能布局一體化、要素流動(dòng)便利化、資源配置均衡化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化和融合模式多元化。

　　（作者為中國社會(huì )科學(xué)院農村發(fā)展研究所所長(cháng)、研究員）