作者：萬(wàn)軍（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院副院長(cháng)）

　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區管控的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對構建生態(tài)環(huán)境分區管控體系，實(shí)施分區域精準管控作出明確部署，是進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境源頭預防體系、優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局、提升生態(tài)環(huán)境治理現代化水平的關(guān)鍵舉措。生態(tài)環(huán)境分區管控與國土空間規劃關(guān)系密切，在基礎底圖、生態(tài)保護紅線(xiàn)、法定保護區域等方面保持一致，但同時(shí)又在管理對象、管理尺度、管理手段等方面存在顯著(zhù)差異，因此《意見(jiàn)》提出，在生態(tài)環(huán)境分區管控方案編制、單元劃定、信息共享、更新調整等過(guò)程中，與國土空間規劃做好充分銜接，協(xié)同發(fā)力，以生態(tài)環(huán)境高水平保護持續協(xié)同推動(dòng)國土空間開(kāi)發(fā)保護格局優(yōu)化。

　　一、生態(tài)環(huán)境分區管控與國土空間規劃關(guān)系密切

　　國土空間是生態(tài)文明建設的重要載體，優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局是生態(tài)文明建設的重要任務(wù)，國土空間規劃、生態(tài)環(huán)境分區管控等是優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局的重要手段。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設的意見(jiàn)》，把“優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局”作為“加快發(fā)展方式綠色轉型”的首要任務(wù)，提出健全主體功能區制度，完善國土空間規劃體系，統籌優(yōu)化農業(yè)、生態(tài)、城鎮等各類(lèi)空間布局。同時(shí)也提出“完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區管控體系，為發(fā)展‘明底線(xiàn)’、‘劃邊框’”，是優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)保護格局的重要手段。

　　國土空間規劃需要從空間布局上明確農業(yè)、生態(tài)、城鎮開(kāi)發(fā)保護格局以及永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)和城鎮開(kāi)發(fā)邊界。而生態(tài)環(huán)境分區管控需要劃定生態(tài)環(huán)境管控單元，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護紅線(xiàn)底線(xiàn)要求，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，是生態(tài)環(huán)境保護源頭預防體系的重要環(huán)節。國土空間規劃和生態(tài)環(huán)境分區管控都是生態(tài)文明制度體系重要組成部分，在各自領(lǐng)域，堅持底線(xiàn)思維、系統思維，落實(shí)國家生態(tài)安全、區域協(xié)調發(fā)展和主體功能區戰略，強化空間分區管理，實(shí)施系統治理、綜合治理、源頭治理，共同保安全、促發(fā)展。

　　生態(tài)環(huán)境分區管控與國土空間規劃保持充分銜接。二者在生態(tài)環(huán)境基礎底圖方面保持一致，包括底圖坐標系、行政區劃、山體河流水系、自然資源要素、生態(tài)環(huán)境狀況、各類(lèi)依法設立的保護區及管控區邊界范圍等，充分銜接，保持一致，在一張底圖上制定分區管控方案。在生態(tài)保護紅線(xiàn)方面，統一劃定并嚴守一條生態(tài)保護紅線(xiàn)。在涉及耕地保護、工業(yè)園區、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等空間范圍，生態(tài)環(huán)境分區管控充分銜接國土空間規劃的要求。

　　二、生態(tài)環(huán)境分區管控與國土空間規劃存在明顯差異

　　在制度定位和目標上，《意見(jiàn)》提出，生態(tài)環(huán)境分區管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標，實(shí)施分區域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，是提升生態(tài)環(huán)境治理現代化水平的重要舉措。同時(shí)，提出發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區管控在源頭預防體系中的基礎性作用。國土空間規劃側重土地用途管制，旨在明確一定區域國土空間開(kāi)發(fā)保護在空間和時(shí)間上的安排，生態(tài)環(huán)境分區管控聚焦空間上生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、污染物排放等環(huán)境行為的分區管理，旨在明確各流域、各區域、各單元生態(tài)環(huán)境管理要求，完善生態(tài)環(huán)境源頭預防體系鏈條，二者協(xié)同發(fā)力，有利于推動(dòng)形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。

　　在管控對象和模式上，《意見(jiàn)》提出，實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區管控，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)，科學(xué)指導各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)。國土空間規劃管控對象是土地用途和開(kāi)發(fā)建設強度，生態(tài)環(huán)境分區管控則圍繞區域流域環(huán)境質(zhì)量改善和生態(tài)功能提升目標，針對影響生態(tài)和排放污染的行為，聚焦好（優(yōu)先保護）壞（重點(diǎn)管控）兩頭，進(jìn)行預防性和控制性管控，把該保護的區域科學(xué)地劃出來(lái)，守牢自然生態(tài)安全邊界，把發(fā)展同保護矛盾突出的區域識別出來(lái)，守住生態(tài)環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)，從而實(shí)現對各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設行為的規范和引導。

　　在空間單元和尺度上，《意見(jiàn)》提出，基于生態(tài)環(huán)境結構、功能、質(zhì)量等區域特征，通過(guò)環(huán)境評價(jià)，在各生態(tài)環(huán)境要素管理分區的基礎上劃定優(yōu)先、重點(diǎn)、一般3類(lèi)管控單元。生態(tài)環(huán)境管控單元以環(huán)境屬性為基礎（如大氣基于公里網(wǎng)格的控制單元，水環(huán)境基于流域控制單元等），充分體現了污染物傳輸流動(dòng)性、管理需求與管理基礎，宜粗則粗、宜細則細。目前全國生態(tài)環(huán)境分區管控方案，各管控單元尺度在10平方公里至500平方公里左右，可以較好地支撐生態(tài)環(huán)境差異化、精細化管理的需求。國土空間規劃分區尺度通過(guò)規劃體系逐級細化，最終落到地塊和宗地，管控尺度在畝和公頃尺度，遠小于生態(tài)環(huán)境管控單元。

　　三、充分銜接國土空間規劃和用途管制，提升生態(tài)環(huán)境治理效能

　　下一步，在生態(tài)環(huán)境分區管控制度實(shí)施過(guò)程中，要落實(shí)《意見(jiàn)》相關(guān)要求，按照“充分銜接、各有側重、協(xié)同發(fā)力、分步推進(jìn)”的思路，持續探索完善生態(tài)環(huán)境分區管控與國土空間規劃的制度銜接路徑，提升生態(tài)環(huán)境治理效能。

　　深化頂層設計，加強制度銜接。落實(shí)長(cháng)江保護法、黃河保護法等相關(guān)法律法規和政策要求，指導各地在生態(tài)環(huán)境分區管控方案制定、單元劃定、清單編制、信息共享等方面做好與國土空間規劃的充分銜接，積極推動(dòng)將制度銜接要求納入國土空間規劃、生態(tài)環(huán)境保護等相關(guān)法律法規制修訂，生態(tài)環(huán)境部門(mén)會(huì )同自然資源部門(mén)，在雙方管理制度體系和標準規范體系中深化細化銜接要求，共同做好相關(guān)研究及試點(diǎn)先行等工作，積累經(jīng)驗、完善機制，形成政策合力。

　　推動(dòng)共享共用，加強成果銜接。生態(tài)環(huán)境分區管控方案制定過(guò)程中，做好基礎數據、分區方案與國土空間規劃分區、管控要求與用途管制的銜接，與國土空間規劃采用統一的國家基礎地理信息地圖，共享一套生態(tài)保護紅線(xiàn)成果。建立常態(tài)化的成果共享機制，暢通平臺互聯(lián)互通渠道，保障相關(guān)數據和資料的及時(shí)獲取，提高銜接工作準確性和時(shí)效性。在分區管控方案動(dòng)態(tài)更新和定期調整工作中，做好與“三區三線(xiàn)”成果的動(dòng)態(tài)銜接。

　　做好政策協(xié)同，加強應用銜接。建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機制，依托各級數字化平臺，以協(xié)同支撐重大戰略制定、重大政策制定、重大規劃編制、重大項目落地為重點(diǎn)方向，通過(guò)設立平臺并聯(lián)審批接口、相互開(kāi)放使用權限、共用智能分析應用模塊功能等方式，構建便利化工作條件，針對不同區域開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)特點(diǎn)，聚焦生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善，實(shí)施分單元差異化生態(tài)環(huán)境管理，推動(dòng)制度實(shí)施層面的有效聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)協(xié)同發(fā)力。

　　夯實(shí)工作基礎，加強工作保障。加強組織保障和能力建設，充分利用相關(guān)技術(shù)交流平臺，加強交流研討，圍繞兩項制度理論、技術(shù)、管理、應用等方面銜接，開(kāi)展重大課題研究，不斷探索銜接新路徑、新模式，加強對基層工作的指導與培訓，提升基層管理機構技術(shù)能力，規范各地銜接工作。