近日，財政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作（PPP）規范發(fā)展、陽(yáng)光運行的通知》，從做好項目前期論證、推動(dòng)項目規范運作、嚴防隱性債務(wù)風(fēng)險、保障項目陽(yáng)光運行四個(gè)方面進(jìn)一步規范PPP發(fā)展路徑。

　　近年來(lái)，我國PPP發(fā)展迅速，已成為超16萬(wàn)億元的大市場(chǎng)。專(zhuān)家認為，促進(jìn)PPP規范發(fā)展、陽(yáng)光運行，有利于擴大有效投資，穩定經(jīng)濟發(fā)展基本盤(pán)，提升政府監管能力和服務(wù)水平，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效。

　　推動(dòng)項目規范運作

　　最新數據顯示，今年以來(lái)，全國PPP綜合信息平臺管理庫新入庫項目481個(gè)，投資額8437億元。自2014年以來(lái)，累計入庫項目超過(guò)1萬(wàn)個(gè)，投資額達16.6萬(wàn)億元，累計開(kāi)工建設項目和投資額占入庫項目數、投資額的比例均為約65%，覆蓋交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、養老等諸多領(lǐng)域。

　　“經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索，PPP模式在我國已經(jīng)初步成熟，在穩投資、擴內需、暢循環(huán)、促增長(cháng)方面發(fā)揮著(zhù)積極作用。規范發(fā)展、陽(yáng)光運行，是我國PPP事業(yè)邁上新臺階、轉向高質(zhì)量發(fā)展新階段的內在要求。”清華大學(xué)中國發(fā)展規劃研究院常務(wù)副院長(cháng)董煜說(shuō)。

　　今年4月份，中央財經(jīng)委員會(huì )第十一次會(huì )議明確提出，要推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作模式規范發(fā)展、陽(yáng)光運行，引導社會(huì )資本參與市政設施投資運營(yíng)。

　　規范發(fā)展需要把好“事前”關(guān)，充分做好項目前期論證。如何把握PPP模式的主要適用范圍？《通知》明確，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長(cháng)期穩定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營(yíng)內容的項目，可采用PPP模式實(shí)施，優(yōu)先實(shí)施具有強運營(yíng)屬性、具有長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益的項目。同時(shí)，項目實(shí)施機構應會(huì )同有關(guān)方面依法依規做好項目規劃、立項、用地、環(huán)評等前期工作，科學(xué)編制項目實(shí)施方案。

　　“強調做好項目前期論證，有利于引導政企雙方科學(xué)合理決策。《通知》要求地方政府應科學(xué)把握PPP模式的適用范圍、科學(xué)編制項目實(shí)施方案等，通過(guò)充分做好項目前期論證工作以持續增強政企雙方在項目決策方面的科學(xué)性、嚴謹性和規范性。”北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍說(shuō)。

　　在推動(dòng)PPP項目規范運作方面，《通知》也作出一系列明確要求。比如，對于社會(huì )各界廣泛關(guān)切的PPP項目社會(huì )資本資質(zhì)問(wèn)題，《通知》明確地市級、縣區級地方人民政府實(shí)際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，但不得作為本級PPP項目的社會(huì )資本方。專(zhuān)家認為，明確此項要求，一方面，從PPP改革發(fā)展理念出發(fā)，防止PPP走偏變異，堅持“做真PPP”和“真做PPP”；另一方面，有利于防范地方財政風(fēng)險，避免本級財政出現“自我循環(huán)”。

　　注重加強風(fēng)險防控

　　值得關(guān)注的是，《通知》再次強化“10%紅線(xiàn)”的重要性。各地必須嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過(guò)當年本級一般公共預算支出10%的紅線(xiàn)。

　　統計顯示，目前全國2763個(gè)有PPP項目在庫的行政區中，2729個(gè)行政區PPP項目合同期內各年度財政承受能力指標值在10%紅線(xiàn)以下。其中，2034個(gè)行政區財承占比低于7%預警線(xiàn)，1574個(gè)行政區低于5%；有34個(gè)行政區超10%。總體看，財政支出責任處于安全區間。

　　董煜認為，進(jìn)一步加強財政承受能力管理，不僅有助于推進(jìn)地區中長(cháng)期財政規劃，也有助于全局性把握地區財政承受能力總體水平和跨期平滑情況。

　　PPP項目合同是約定政府方和項目公司（社會(huì )資本）權利義務(wù)的核心，《通知》延續既有政策口徑，并進(jìn)一步要求地方財政部門(mén)應會(huì )同有關(guān)方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，合同及相關(guān)補充協(xié)議中嚴禁約定由政府方或政府方出資代表向社會(huì )資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會(huì )資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實(shí)債方式融資等兜底條款。同時(shí)，嚴禁通過(guò)簽訂抽屜協(xié)議、陰陽(yáng)合同等方式規避監管。

　　深化PPP項目預算管理，有利于加強財政收支規范，切實(shí)強化政府履約保障。《通知》要求，PPP項目政府方應全面深化預算管理，將PPP項目合同約定承擔的股權投資、運營(yíng)補貼等財政支出責任，以及取得的資產(chǎn)權益和特許經(jīng)營(yíng)權轉讓收入、股息、超額收益分成、社會(huì )資本違約賠償等收入全面納入預算。

　　專(zhuān)家認為，做好項目合同的前置審核與監管，有助于保障PPP全生命周期規范實(shí)施。“《通知》強調加強對項目質(zhì)量的抽查和復核，對此地方政府和社會(huì )資本都應高度重視，無(wú)論是在前期方案設計還是合同簽訂和履約環(huán)節都應當嚴格遵守政府債務(wù)管理規定，準確把握政策‘紅線(xiàn)’。”周蘭萍說(shuō)。

　　保障項目陽(yáng)光運行

　　“陽(yáng)光運行”有利于對各方形成有效監督與約束，促進(jìn)優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境。在保障PPP陽(yáng)光運行方面，《通知》則持續推動(dòng)項目信息公開(kāi)，強化財政承受能力動(dòng)態(tài)監測和信息公開(kāi)監督管理。

　　《通知》要求，地方財政部門(mén)應依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動(dòng)PPP項目全生命周期信息公開(kāi)，壓實(shí)項目各參與方信息公開(kāi)責任，強化項目信息動(dòng)態(tài)更新，真實(shí)、完整、準確、及時(shí)反映項目實(shí)施進(jìn)展情況，保障社會(huì )公眾知情權。

　　“加強信息公開(kāi)，有利于增強市場(chǎng)透明度、降低交易成本、提高資源配置效率，切實(shí)推動(dòng)PPP項目行穩致遠。”董煜說(shuō)。

　　對于各參與方關(guān)注的地方財政承受能力狀況，《通知》提出，省級財政部門(mén)應組織轄內市縣財政部門(mén)定期、據實(shí)做好入庫PPP項目的財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據更新，動(dòng)態(tài)反映PPP項目財政支出責任情況，增強監測預警，以客觀(guān)呈現地區財力，便利投融資決策。

　　“作為一項有力監管手段，財政部PPP項目庫在推行規范和信息公開(kāi)方面起到了舉足輕重的作用。特別是對于入庫項目財政支出責任數據和本級財政一般公共預算支出數據更新，以實(shí)現對于PPP項目財政支出責任情況的動(dòng)態(tài)反映，能夠更好地發(fā)揮地方財政支出責任的監測預警作用，也能夠從側面反映地方政府的誠信履約能力，督促政府維護良好的營(yíng)商環(huán)境。”周蘭萍說(shuō)。