作者：陳志鋼（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院求是講席教授、中國農村發(fā)展研究院國際院長(cháng)）；侯玲玲（北京大學(xué)現代農學(xué)院研究員）；李冬青（中國農業(yè)科學(xué)院農業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所博士生）

　　自下而上、因地制宜地推動(dòng)鄉村建設，是全面實(shí)施鄉村振興戰略的重要任務(wù)，是推進(jìn)農村基礎設施建設和城鄉基本公共服務(wù)均等化的重要環(huán)節。農村人居環(huán)境整治是鄉村建設的重要內容之一，也是近幾年的政策一直強調的方向。早在2010年的中央一號文件就提出，要“搞好垃圾、污水處理，改善農村人居環(huán)境”。黨的十八大以來(lái)，農村人居環(huán)境整治力度加強。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改善農村人居環(huán)境的指導意見(jiàn)》，要求 “要按照全面建成小康社會(huì )和建設社會(huì )主義新農村的總體要求，以保障農民基本生活條件為底線(xiàn)，以村莊環(huán)境整治為重點(diǎn)，以建設宜居村莊為導向，通過(guò)長(cháng)期艱苦努力，全面改善農村生產(chǎn)生活條件”。2018年，《農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》發(fā)布，明確了“推進(jìn)農村生活垃圾治理、開(kāi)展廁所糞污治理、梯次推進(jìn)農村生活污水治理”等重點(diǎn)任務(wù)。“三年整治行動(dòng)”收官之際，2021年的中央一號文件提出，“實(shí)施農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)”。

　　及至今年中央一號文件進(jìn)一步表示要“接續實(shí)施農村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)”，包括從農民實(shí)際需求出發(fā)推進(jìn)農村改廁、分區分類(lèi)推進(jìn)農村生活污水治理、推進(jìn)生活垃圾源頭分類(lèi)減量、深入實(shí)施村莊清潔行動(dòng)和綠化美化行動(dòng)等具體部署。延續人居環(huán)境治理成果，不僅要切實(shí)解決農村人居環(huán)境整治工作中存在的問(wèn)題，還要有利于因地制宜建立健全這項工作的長(cháng)效機制，激發(fā)村莊和農戶(hù)的內生動(dòng)力，滿(mǎn)足農村居民對美好環(huán)境日益增長(cháng)的需求。筆者認為，當下農村人居環(huán)境取得較大改善，但還存在一些不可忽視的問(wèn)題。

　　在農村廁所方面：政府部門(mén)主導的“廁所革命”有效地改善了農村戶(hù)廁狀況。通過(guò)“廁所革命”，農村的戶(hù)廁類(lèi)型趨向衛生化，但廁所糞污的清潔化處理和資源化利用有待加強。據北京大學(xué)新農村發(fā)展研究院開(kāi)展的“中國農業(yè)與農村發(fā)展追蹤調查”，至2021年底，開(kāi)展過(guò)“廁所革命”的村莊比例達到80%以上，接近90%的農戶(hù)使用衛生廁所。廁所革命有效激勵了農戶(hù)參與改造廁所，并得到了農村居民的普遍認可。其中，給農戶(hù)發(fā)放現金補貼、直接開(kāi)展施工、組織清理糞污、配套公共排污管道等措施都卓有成效。但廁所糞污清潔化處理的進(jìn)程相對較緩，廁所的污水處理和資源化利用也需要進(jìn)一步改進(jìn)。

　　除此之外，在推進(jìn)廁所革命的過(guò)程中，部分地區還存在廁所類(lèi)型和改廁方式未能因地制宜，管護資金有限等問(wèn)題。一些地方存在“一刀切”的現象，即在廁所類(lèi)型和改廁方式上未能充分考慮當地自然和社會(huì )經(jīng)濟條件，導致有些廁所未能“宜水則水、宜旱則旱”，未能滿(mǎn)足農民的實(shí)際需求。部分地區的配套設施（如廁所糞污凈化設施）建設滯后，農戶(hù)期待更完善的衛生設施。多數地區的改廁資金以政府投資為主，尤其在廁所管護和糞污資源化利用中，多數地區尚未建立社會(huì )資本參與機制，可能制約改廁成果的持續。

　　在生活污水方面：農村生活污水治理是人居環(huán)境治理的難點(diǎn)，也是今后人居環(huán)境治理的重點(diǎn)。今年中央一號文件就指出“分區分類(lèi)推進(jìn)農村生活污水治理，優(yōu)先治理人口集中村莊，不適宜集中處理的推進(jìn)小型化生態(tài)化治理和污水資源化利用”。在已經(jīng)開(kāi)展污水治理的的村莊，形成三種較為典型的污水處理模式：一是離城市較近的農村，修建污水處理管道，并接入城市污水處理系統；二是經(jīng)濟條件允許且地形條件允許的地區，修建小型污水處理廠(chǎng)，建立自己的污水處理系統；三是以家戶(hù)為單元的簡(jiǎn)單污水處理裝置。三種模式均存在不同程度的問(wèn)題與挑戰：接入城市污水處理系統很好地解決了城郊地區污水處理問(wèn)題，但污水處理系統建設和運行仍以政府投資為主，導致財政負擔較重。建立本地區的小型污水處理廠(chǎng)面臨受地形限制大、對地方財政能力要求高、管護及持續運行難度大等問(wèn)題。以家戶(hù)為單元的簡(jiǎn)單污水處理裝置存在技術(shù)不成熟、受氣候條件限制、污泥最終處理方式不明確等問(wèn)題。

　　在生活垃圾方面：經(jīng)過(guò)之前的治理，公共垃圾收集設施及清潔服務(wù)的供給已經(jīng)相對普及，激勵了農戶(hù)集中處理生活垃圾。上述調研顯示，至2021年底，集中處理生活垃圾的農戶(hù)比例為94 %。相應地，隨意丟棄和焚燒填埋的農戶(hù)比例減少。雖然農戶(hù)層面的垃圾集中處理已經(jīng)普及，但垃圾的源頭分類(lèi)和末端的循環(huán)利用仍面臨挑戰。至2021年底，分類(lèi)投放生活垃圾的農戶(hù)比例僅為17%。有些地區試點(diǎn)“垃圾銀行”（或垃圾超市）以促進(jìn)垃圾回收利用，即農戶(hù)將可回收利用物品送至垃圾銀行，可兌換相應的生活用品。但由于經(jīng)濟收益較低，農民參與度不高。因而，今年中央一號文件提到的“推進(jìn)生活垃圾源頭分類(lèi)減量，加強村莊有機廢棄物綜合處置利用設施建設，推進(jìn)就地利用處理”是今后垃圾治理的重點(diǎn)。

　　在村莊清潔和綠化美化方面：隨著(zhù)人居環(huán)境治理的深化，村莊的公共環(huán)境有所改善。具體而言，村莊清潔行動(dòng)和綠化美化行動(dòng)取得初步進(jìn)展，多數村莊的私搭亂建、亂堆亂放等得以初步清理。但在村容村貌整治的過(guò)程中，也存在涂脂抹粉的“面子工程”和千篇一律的“量化工程”。通過(guò)村莊規劃，整合利用村莊閑置土地等內部挖潛方式來(lái)擴大村莊公共空間的實(shí)踐還不足。

　　針對調研中人居環(huán)境存在各項問(wèn)題，結合今年中央一號文件，有必要從農民實(shí)際需求出發(fā)，綜合利用政策工具、市場(chǎng)手段和基于自然的解決方案，在環(huán)境基礎設施建設的基礎上，進(jìn)一步優(yōu)化農村人居環(huán)境服務(wù)和管理，建立健全人居環(huán)境治管護的長(cháng)效機制，全面提升農村人居環(huán)境質(zhì)量。

　　一是探索多樣、穩定的籌資機制，拓寬農村人居環(huán)境管護資金的來(lái)源。目前在人居環(huán)境基礎設施建設中，資金主要依靠財政撥款。然而人居環(huán)境設施管護需要資金的持續投入，探索多渠道的籌資機制，有助于穩定人居環(huán)境管護資金投入。例如，農戶(hù)本身對人居環(huán)境設施和服務(wù)有一定的支付意愿，根據地區社會(huì )經(jīng)濟條件，施行合理的設施使用付費制度，適當征收設施使用費是可取可行的。此外，鼓勵有條件的村莊將部分集體經(jīng)濟收益用于人居治理、探索將人居環(huán)境基礎設施納入綠色金融支持目錄，是對擴充管護資金來(lái)源的有益嘗試。

　　二是完善公共環(huán)境設施，優(yōu)化公共環(huán)境服務(wù)，拓展市場(chǎng)化的廢水廢棄物資源化利用制度。農村公共環(huán)境設施的完善不僅在于設施的有無(wú)，也在于公共環(huán)境服務(wù)的提質(zhì)，集中體現于廢水廢棄物的清潔化處理和資源化利用。考慮到廢水廢棄物資源化利用具有規模效益，在農戶(hù)層面提倡分類(lèi)和集中，在村層面或鄉鎮層面引入市場(chǎng)主體參與清潔化處理和資源化利用是具有現實(shí)意義的。例如，政府部門(mén)可以利用資金獎勵、垃圾銀行等措施激勵農戶(hù)開(kāi)展生活垃圾的回收、提升農村居民的環(huán)境意識；利用稅收和金融政策手段激勵種植企業(yè)、合作社和家庭農場(chǎng)等新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與糞污資源化利用。與此同時(shí)，基于村莊空心化問(wèn)題嚴重這一現狀，一概而論地強調基礎設施完備、增加政府和社會(huì )資本投入可能造成資金和資源浪費。將基于自然的治理理念應用于農村的人居環(huán)境治理，對于就地消解農村的廢水廢棄物具有積極的意義。例如，多數農村地區具有能夠天然消納生活污水和有機廢棄物的土地、生態(tài)資源，結合生態(tài)系統設計利用好這些生態(tài)資源，輔助建立一些生態(tài)環(huán)保的村莊廢水廢棄物綜合處置利用設施建設，有助于就地處理農村生活污水和有機廢棄物。

　　三是發(fā)揮人居環(huán)境整治在鄉村振興中的作用，讓基礎設施完善和人居環(huán)境提升產(chǎn)生切實(shí)的社會(huì )經(jīng)濟效益。通過(guò)農村人居環(huán)境整治集體行動(dòng)，如村莊垃圾清潔共同行動(dòng)，增進(jìn)村民對村莊公共事務(wù)的參與、提升村莊凝聚力和村民的歸屬感，為后續的產(chǎn)業(yè)落地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才回歸打下群眾基礎和生態(tài)基礎。

　　總之，農村人居環(huán)境治理是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，因地制宜、自下而上是今后人居環(huán)境整治的策略和方向。在集中整治取得階段性成效后，更需要從農民實(shí)際需求出發(fā)，由自上而下的“建設人居”向自下而上的“經(jīng)營(yíng)人居”轉變。強化、優(yōu)化人居環(huán)境治理政策工具組合，激發(fā)村莊和農戶(hù)的內生動(dòng)力，激勵市場(chǎng)主體參與人居環(huán)境的“治管護”，從而建立健全人居環(huán)境治理長(cháng)效機制，是一項任重而道遠的長(cháng)線(xiàn)工程，需要久久為功。